להודעה זו כמסמך Word
נגיד בנק ישראל הרצה הערב בכנס "Economics at IDC" בבית הספר לכלכלה במרכז הבינתחומי הרצליה. הרצאתו עסקה בשני נושאים: המשק הישראלי, וסוגיות בבנקאות מרכזית. להלן עיקרי דבריו.
ברצוני לפתוח בתודות לפרופ' צבי אקשטיין, דיקן בית הספר לכלכלה במרכז הבינתחומי והמשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר, שבין השאר סייע לנו רבות בתהליך החקיקה של חוק בנק ישראל. לבנק ישראל יש קושי בתהליכי חקיקה, משום שהצעות חוק צריכות להגיע דרך הממשלה, כלומר דרך משרד האוצר. לכן, בתהליך חקיקה שאמור להגביר את עצמאות הבנק מול האוצר, ברור שיש קושי, ולצביקה היה תפקיד חשוב בהקשר זה, בניהול המשא ומתן ובהיבטים אחרים. אני רוצה להודות גם לפרופ' רפי מלניק, סגן הנשיא לעניינים אקדמיים במרכז הבינתחומי וחבר הועדה המוניטרית בבנק ישראל, על מילות הברכה החמות שלו. אם לציין מרצים במרכז הבינתחומי, אציין גם את טלי רגב, שהייתה חברה בועדת האיתור של חברי הועדה המונטרית והמועצה המנהלית אשר עשתה עבודה מצויינת, כאשר בחרה בין השאר שני אנשי המרכז הבינתחומי – פרופ' מלניק ופרופ' צוקרמן. אחד הדברים החשובים בתפקיד של חבר בועדה כזו הוא לא רק איך להצביע בקבלת ההחלטות, אלא גם איך לסייע בבניית המוסד לעתיד.
המשק הישראלי
המשק הישראלי הוא משק קטן ופתוח, מה שבמידה רבה קובע את גישתנו למדיניות המקרו כלכלית. כשאנו בונים תחזית למשק הישראלי אנו מתחילים ממה שקורה בחו"ל, מהתחזיות המקרו כלכליות לצמיחה העולמית, ובעיקר אנו מתמקדים בתחזיות עבור הסחר העולמי, שהוא אחד המנועים הכי חשובים לצמיחתה של כמעט כל מדינה קטנה בעולם. לפני המשבר הסחר העולמי צמח בממוצע של 7% בשנה, ולא הצלחנו לחזור לשיעור כזה לאחר המשבר, למעט התיקון שחל בשנת 2010.
התפתחות המשק הישראלי לאחר שנת 2003 היא סיפור הצלחה. הצמיחה הייתה מהירה באופן משמעותי מאשר בממוצע המשקים המובילים בעולם. ההישג היה מרשים בעיקר בשנים 2005-2006, בהן התרחשו אירועים פוליטיים וגיאופוליטיים שכל אחד מהם בנפרד היה צפוי להיות בעל השפעה שלילית משמעותית על המשק. אני זוכר שמאוד הופתעתי מכך שאירועים אלו למעשה לא השפיעו על הצמיחה. גם במשבר העולמי, למרות שני רביעים של צמיחה שלילית, עברנו את המיתון באופן קל יחסית למדינות אחרות בעולם וחזרנו לצמוח, בקצב מהיר מאשר רוב המדינות המפותחות בעולם.
אם להסתכל על התפתחות המשתנים העיקריים מאז נכנסתי לתפקיד, בין השנים 2005-2012 ירד יחס החוב לתוצר מ-93.9% ל-73.1%. הגירעון, עם זאת, היה גבוה ב-2012, וצפוי להיות גבוה עוד יותר ב-2013. שיעור האבטלה עמד ב-2012 על הרמה הכי נמוכה ב-30 השנים האחרונות, ונרשם גם גידול בשיעור התעסוקה – זוהי התפתחות מאוד חשובה עבור המשק הישראלי. עדיין איננו יודעים איזה חלק באוכלוסיה הוא האחראי לגידול זה - כנראה לא מדובר בערבים והחרדים - אולם בכל אופן שיעור התעסוקה גבוה מאשר בממוצע מדינות ה-OECD. שיעור העוני נותר באותה רמה גבוהה כפי שהיה בשנת 2005. הצמיחה הממוצעת עמדה על 4.3% בשנים אלו, והתחזית האחרונה שפרסמנו צופה צמיחה של 3.8% ב-2013, אם כי ללא השפעת הפקת הגז צפויה צמיחה של 2.8% בלבד. האינפלציה הממוצעת בשנים 2005-2012 עמדה מעט מעל מרכז תחום יעד האינפלציה, ונכון להיום הציפיות הן לאינפלציה בשנה הקרובה שתהיה מעט מתחת למרכז תחום היעד. לא פחות חשובה מכך היא העובדה שהציפיות לטווח ארוך עומדות גם הן במרכז תחום היעד: הציבור מאמין שערך הכסף לא יישחק בשנים הקרובות, וזהו בסיס חשוב מאוד לפעילות הכלכלית. ההישגים, אם כן, הם חשובים, אולם הם אינם מבוססים רק על מדיניות בנק ישראל בשנים אלו: הם מתבססים על ייצוב האינפלציה החל מאמצע שנות ה-80, על הרפורמות הפיננסיות בעיקר בשנות ה-90, ולא פחות חשוב – על הייצוב הפיסקלי שבוצע ב-2003, שאלמלא בוצע היית הממשלה מתקשה מאוד לגייס אשראי בשווקים הפיננסיים. הסיבה לכך שעברנו את המשבר העולמי באופן מוצלח יחסית היא שהמשק היה במצב טוב מאוד ערב המשבר, כתוצאה מרפורמות אלו. למשק הישראלי יש היום בסיס טוב: הגירעונות בתקציב אינם מאוד גדולים, והממשלה העבירה תכנית שאני מקווה שתצליח לייצב את המצב התקציבי.
המשק עומד בפני מספר אתגרים, ואתייחס לכמה מהם. שיעור העוני במשק גבוה, ועלינו להמשיך ולקדם את הגידול בשיעור ההשתתפות בכח העבודה במגזר הערבי והחרדי. ההון האנושי אינו מספק, למרות הישגים רבים של האקדמיה הישראלית. יש לנו אתגר דמוגרפי: אם יימשכו שיעורי הצמיחה הנוכחיים, האוכלוסיה החילונית תהפוך למיעוט תוך מספר עשורים, ותהליך שבו אוכלוסיה שבה שיעור ההשתתפות בעבודה נמוך תהפוך לרוב האוכלוסיה לא יוכל להימשך תוך המשך הצמיחה של רמת החיים. לשמחתי אנו עדים כבר לשינויים בתחום זה.
אתגר נוסף הוא נושא הביורוקרטיה. במדד Doing Business של הבנק העולמי התדרדרנו ממקום 25 בשנת 2005 למקום 38 היום, לא משום שהמצב אצלנו החמיר, אלא משום שמדינות אחרות מטפלות בביורוקטיה מהר יותר מאיתנו. באופן לא מפתיע, התחום בו אנו ממוקמים הכי נמוך הוא בביורוקרטיה בענף הנדל"ן. אתגרים נוספים שדיברתי עליהם בעבר ולא אעמיק בדיון לגביהם הערב הם הריכוזיות במשק (שנמצאת בטיפול בימים אלו), פריון העבודה, מחירי הדיור, התחרותיות, הוצאות הביטחון והמצב הגיאו-פוליטי. אני אופטימי, משום תכונה אחת של הישראלים היא שהם כל הזמן מנסים להציע פתרונות לבעיות. אנו רואים הרבה פעילות בכנסת, למשל, ולפעמים נדמה שמנסים לעשות שינויים מהר מדי, אבל אני מצפה שכן נמצא את עצמנו מטפלים באתגרים הללו.
יש לנו, אם כן, משק משגשג, עם אתגרים לטווח הארוך, ועם בעיה תקציבית שהממשלה התחילה לטפל בה. השבוע פרסמנו ניתוח על פיו הממשלה תצטרך להמשיך ולהפחית הוצאות גם בשנים 2015-2016, אולם מדובר בסכומים קטנים בהרבה מאלו שטיפלנו בהם לשנת 2014, ולכן לא מדובר בסכומים מפחידים.
סוגיות בבנקאות מרכזית
סוגיה ראשונה – כיצד לפעול בסביבה של ריבית אפסית? למדנו במהלך המשבר שאפילו כאשר הריבית מגיעה לאפס, הבנק המרכזי יכול עדיין לנקוט בצעדי מדיניות מרחיבים, בארה"ב קוראים לזה הרחבה כמותית, ובכל מדינה יש לזה שם אחר. מדובר על צעדים בהם הבנק המרכזי מזרם כסף בתמורה לנכסים שערכם ירד. למדנו גם שניתן להשתמש במדיניות המוניטרית כדי להחיות שווקים שקרסו, כאשר הבנק המרכזי משמש כ"עושה שוק של מוצא אחרון", כפי שעשה הפדרל ריזרב בשווקי הCommercial Paper, בשווקים של נכסים מבוססי משכנתאות, ועוד. היפנים התמודדו עם סביבה של ריבית אפסית במשך שנים רבות, אולם הם עשו זאת בזהירות ולא באומץ רב. לאחרונה החלה ביפן מדיניות ה"אבנומיקס", של הגדלה משמעותית של בסיס הכסף. לנו ככלכלנים יהיה זה מקרה בוחן מעניין, של שינוי במשק שהוא אך ורק תוצאה של שינוי בגישת המדיניות. לי, בכל אופן, אין ספק לגבי יכולתם של הבנקים המרכזיים להמשיך ולהשפיע גם בריבית אפסית.
הסוגיה השנייה היא סוגיית המדיניות המקרו יציבותית. אנו מבינים היום שעלינו לקחת בחשבון את האינטראקציות בין הגופים הפיננסיים השונים. הרשויות בארה"ב אומרות שלא הייתה להן ברירה והן היו חייבות לאפשר את פשיטת הרגל של בנק ההשקעות ליהמן-בראדרס. אבל ליהמן היה פעיל מאוד בשוק הנגזרים, מה שהביא להשלכות על גופים פיננסיים רבים בעולם כולו. בכל אופן, יומיים לאחר שבנק לא גדול במיוחד פשט את הרגל, החל מיתון עולמי בהיקף שלא ראינו מזה עשרות שנים. בטייוואן, לדוגמה, ירד היקף היצוא ב-50% תוך שישה חודשים. מה שאנו מבינים היום הוא שהבנקים המרכזיים חייבים לחשוב גם במונחים של יציבות פיננסית. המדיניות שלנו צריכה להיות מבוססת על כך שאסור לנו לאפשר מצב שבו גפרור אחד יגרום לשריפה גדולה, כפי שקרה בארצות הברית ולאחר מכן בעולם כולו.
הסוגיה השלישית עוסקת באופן ההתמודדות עם משברים פיננסיים. באירופה מבינים היום את הקשר בין משבר במערכת הבנקאית למשבר פיסקלי, משום שהפתרון למצוקות במערכת הבנקאית היה הזרמת כסף מהממשלה. מריו דראגי, נשיא ה-ECB, ועמיתיו, חיפשו דרך למנוע מהממשלות לגרור את עצמן לתוך המשברים הבנקאיים, ומשברים כאלו ימשיכו לקרות, גם אם ננהל מדיניות פיקוח מושלמת. הם הבינו שעליהם להקים גוף שיזרים את הכסף ישירות לבנקים, ולא לממשלות, כדי למנוע את התופעה שתיארתי. המודל הסופי עדיין לא גובש, אבל מדובר בהתפתחות חשובה לגבי הדרך בה עלינו לטפל במשברים פיננסיים בעתיד, אם כי בהחלט ייתכן שגם בעתיד ממשלות יצטרכו להיכנס כדי לטפל במשברים פיננסיים.
הסוגיה הרביעית עוסקת בעתידו של יעד האינפלציה. היום אנו מדברים על יעד אינפלציה גמיש, והדבר גם בא לידי ביטוי בחוק בנק ישראל. חוק בנק ישראל מגדיר לבנק יעדים נוספים מעבר להשגת יעד האינפלציה, שהוא היעד העיקרי. עמיתים שלי באירופה, למשל, טוענים שהתפקיד היחיד שלהם הוא לשמור על יעד האינפלציה. לדעתי זה לא הגיוני, ואני סבור שאין בנק מרכזי שלא לקח בחשבון שיקולים של צמיחת המשק במדיניות שלו. הפדרל ריזרב הפתיע לאחרונה כאשר קבע יעד כמותי לשיעור האבטלה. בנקאים מרכזיים לא נוטים לעשות זאת משום שאנו לא כל כך בטוחים לגבי היכולת שלנו להשפיע על שיעור האבטלה, ולהבדיל אנו כן סבורים שביכולתנו להשפיע יחסית בקלות על האינפלציה. אם בנקים מרכזיים ילכו בעקבות מדיניות ה-dual mandate של הפדרל ריזרב, אשר נותן משקל שווה לאבטלה ולאינפלציה, יהיה זה שינוי מהותי. אני מאמין שאנו נפגוש את המדינות הזו של הפד בהמשך הדרך.
בתשובה לשאלות:
אינו רוצה להגיד מה עלינו לעשות עם ההכנסות מתקבול הגז. כל משרד ממשלתי מעוניין לקבל חלק מהתקבולים, אבל אני איני סבור שנכון מבחינתנו לבסס את התקציב על ההכנסות מהגז. עלינו לתכנן את סך ההוצאות שלנו על פי סדרי עדיפויות, ולתקצב אותן מכל ההכנסות של הממשלה, כולל הכנסות הגז.
ישנם מודלים על פיהם מדיניות תקציבית מרסנת יכולה להיות מרחיבה, אם כי קשה מאוד לעשות זאת בפועל. אולם, עלינו להכיר בעובדה שאם לא היינו מטפלים בבעיה התקציבית היינו נכנסים לבעיות גדולות יותר. את התוצאה של ההרחבה הפיסקלית של 2011-2012 עלינו לתקן.
הייתה רמה מסויימת של אופטימיות כאשר גיבשו את התקציב הדו שנתי של 2011-2012. יצאנו מהמשבר עם צמיחה של כמעט 5%, והייתה תחושה שהימים הטובים יימשכו. האוצר ביסס את התקציב על צמיחה נמוכה מזו, ואף על פי כן התחזית הייתה בדיעבד אופטימית מדי. הממשלה קיבלה על עצמה עד אמצע 2012 התחייבויות להגדיל את התקציב בכמעט 10% ב-2013, כאשר על פי כלל ההוצאה אמור היה להיות גידול של כ-5%. הקיצוצים שמתרחשים כעת אינם קיצוצים לעומת התקציב של השנה הקודמת, אלא לעומת מה שאנשים קיוו וציפו לקבל.
אנו סבורים שלהשקעה בחינוך ובהשכלה גבוהה יש שיעור תשואה גבוה, ואנו מרגישים בטוחים להמליץ לממשלה בהקשר זה. כאשר עלינו לבחור, למשל, בין הוצאה על בריאות לעומת קצבאות לעניים, קשה לנו יותר לבסס כלכלית החלטות כאלו, ומשום כך אנו מעדיפים להשאיר אותם לפוליטיקאים...
שמעתי את אחד הבכירים בפדרל ריזרב אומר שהוא מצפה שעד סוף השנה יתחילו להוריד את היקף ההרחבה הכמותית, ולעשות זאת באופן הדרגתי. הם מבינים שכשהם יתחילו להעלות את הריבית אסור להם להוציא לשוק את כל האג"ח שהם צברו, והם יוכלו להשתמש בשינוי הריבית על פקדונות, מה שייתן להם יותר שליטה על ההתפתחויות. בכל אופן, תהיה זו אופרציה מאוד מסובכת וייתכנו בעיות, אולם הם מתכוננים לכך, וגם מנסים להסביר לציבור מה בכוונתם לעשות.