לתכני הכנס המלאיםכנס זה עסק בשניים מתחומי האחריות המרכזיים של בנק ישראל: הראשון, התפקיד של נגיד בנק ישראל כיועץ הכלכלי לממשלה, הוא ייחודי לבנק ישראל, ואינו מאפיין את מרבית הבנקים המרכזיים. השני הוא תחום הליבה של כל הבנקים המרכזיים, והוא ניהול המדיניות המוניטרית. לבנק ישראל יש כמובן תחומי אחריות נוספים, אך אני רוצה לחלוק איתכם כמה תובנות על כל אחד משני תחומים חשובים אלו.
בחלק הראשון של הכנס, ראינו דוגמאות משני מחקרים שנערכו על ידי חוקרים מחטיבת המחקר שלנו, ושמענו את הרצאתה של Laurence Boone, הכלכלנית הראשית של ה-OECD, שעסקה בסוגיות מדיניות הקשורות לצמיחה מכלילה.
שני המחקרים סיפקו הצצה לסוג מחקר שמתמודד עם בעיות מדיניות ספציפיות; מדיניות הדיור הציבורי, ו"מס הכנסה שלילי" - או - מענק הכנסה לעובדים ברמות הכנסה נמוכות.
העבודה שבוצעה ב-OECD על צמיחה מכלילה נגעה במספר תובנות מדיניות חשובות ובדילמות הקשורות בחתירה לצמיחה מכלילה. בין היתר, הצורך לשפר את החינוך ולתמוך בלמידה על פני החיים ורכישת מיומנויות, הצורך להרחיב את הנגישות לדיור בר השגה, כמו גם התרומה של ההתאמה וההטמעה של טכנולוגיות חדשניות בכל חלק המשק, ובפרט בחברות קטנות וצעירות. כל אלה הן סוגיות שאנחנו, כיועצים כלכליים לממשלה, התמודדנו איתן במרוצת השנים.
חלק מהמחקרים שנערכים על ידי חטיבת המחקר בבנק ישראל מתמקדים בשאלות מדיניות ספציפיות, במטרה לסייע באופן ישיר בעיצוב מדיניות טובה יותר. חלק מהמחקרים הם בסיסיים יותר, ומשפרים את ההבנה שלנו לגבי האינטראקציה בין משתנים רלוונטיים שונים, ואילו מחקרים אחרים אומדים ומכמתים את ההשפעות בין המשתנים, או מסייעים להעריך את המהירות או את מידת ההשפעה של המדיניות על משתנים רלוונטיים. המשותף לכל אלו הוא הנחת היסודות ובניית התשתית לעיצוב מדיניות מושכלת יותר, ובכך הם מסייעים בתכנון מדיניות טובה יותר.
באופן טבעי, שאלה העולה בהקשר זה היא - למה בבנק ישראל? האם היועץ הכלכלי לממשלה צריך להיות נגיד הבנק המרכזי?
שאלה זו נדונה בעבר בבנק ישראל, בקרב חלק מהאנשים היושבים כאן היום. בזמן שדנו בחוק בנק ישראל החדש, סטנלי פישר סבר כי תפקידו של הנגיד כיועץ הכלכלי לממשלה מעמיד את הבנק בעמדה של מתח מתמיד עם הממשלה ועלול לערער את עצמאות הבנק בכל הנוגע לתחומי הליבה של האחריות שלו. באותה תקופה הייתי מנהלת חטיבת המחקר, ותמכתי בהשארת תפקיד היועץ הכלכלי בחוק, כפי שהוחלט לבסוף. כמה שנים לאחר מכן, כשהתמניתי לנגידה, פגשתי את סטנלי (בבאזל, בפגישה של ה-BIS) לאחר אחד העימותים הסוערים שהיו לי עם הממשלה, ואמרתי לו שעכשיו אני מבינה טוב יותר עם השקפתו הראשונית כנגד השארת תפקיד היועץ הכלכלי בבנק. סטנלי הפתיע אותי כשאמר שבהסתכלות מבחוץ, הוא משוכנע עוד יותר בחשיבות התפקיד הזה של בנק ישראל.
שאלה זו הוצגה גם בפני ועדת הערכה עצמאית שהוזמנה להעריך את חטיבת המחקר של בנק ישראל בשנת 2012. בדוח שלהם נכתב, ואני מצטטת: "הגענו לבנק עם ספקנות רבה לגבי מתן האחריות לבנק מרכזי להיות יועץ לממשלה, לא כל שכן ה-יועץ, לגבי המדיניות הכלכלית". לאחר דיון מעמיק עם בעלי עניין רלוונטיים רבים בתוך ומחוץ לבנק, הם הסיקו: "בהיעדר שינויים יסודיים במוסדות אחרים בישראל, אנו מסכימים כי הבנק חייב להמשיך ולמלא את תפקידו הקריטי כיועץ הכלכלי לממשלה".
אכן, טיעון מרכזי נגד מתן התפקיד של יועץ כלכלי לבנק המרכזי, הוא שהחיכוך המוגבר בין הבנק לממשלה שנוצר בעקבות תפקיד זה, עלול לערער את עצמאות הבנק בכל הנוגע לתפקידי הליבה שלו. דיון זה דומה לדיון בשאלה הנדונה בהרחבה בקרב בנקאים מרכזיים: עד כמה תחומי האחריות והמנדט שמוגדרים לבנק צריכים להיות רחבים. אני מכירה את הטיעון על פיו בחלק מהסוגיות ההחלטות מייצגות העדפות פוליטיות ולא שיקולים כלכליים טהורים הנוגעים למקסום התועלת החברתית, ולכן נכון להשאיר אותן לפוליטיקאים, על מנת שלא לערער את האמינות והעצמאות של הבנקים המרכזיים. אלו טיעונים לגיטימיים, ותקופת הכהונה שלי כנגידה בהחלט המחישה כי השמעת עמדות, מבוססות היטב, בנושאים רגישים או כאלה שנתונים בוויכוח ציבורי, אכן מעלה את רמת החיכוך מול הממשלה.
ואולם, כאשר אנחנו חושבים על תכנון מוסדות, אל לנו לחשוב בצורה מופשטת, ואנחנו אף פעם לא מתחילים מאפס. עלינו לקחת את נקודת ההתחלה בחשבון, ולהעריך מהי הסבירות ששינוי יקרב אותנו ל"מבנה אידיאלי" (אם קיים כזה). בהינתן שתפקיד זה הוגדר בחוק בנק ישראל המקורי משנת 1954 כאחד מתחומי האחריות המרכזיים של הבנק ושל הנגיד, נבנתה תשתית בסיסית של ידע וכח-אדם מקצועי, ונצבר המוניטין, שמאפשרים לבנק למלא את תחום האחריות הזה. אני גם מאמינה שהאמינות של בנק מרכזי מתחזקת, ולא נפגעת, מאיכות המחקרים והמלצות המדיניות שהבנק מספק. אלו למעשה תורמיםלתמיכה הציבורית בעצמאות הבנק המרכזי. ובאשר לחיכוך בין הבנק המרכזי והמערכת הפוליטית, הרי שבמהלך כהונתי המתח גבר דווקא סביב נושאים הנמצאים בליבת העשייה של בנק ישראל, הנוגעים לתמיכה ביציבות הפיננסית. החתירה להגברת התחרות בשירותים פיננסיים, שכולנו שותפים לה, הובילה לויכוח ער לגבי הקצב, ההיקף, והפרטים הספציפיים של הרפורמות במגזר הפיננסי. הויכוח התמקד בכך שהתעקשנו להבטיח שהרפורמה לא תערער את היציבות הפיננסית, שלעיתים נתפסת כמובנת מאליה על ידי השותפים שלנו בעיצוב הרפורמה. בעבר, דווקא החיכוך עם המערכת הפוליטית לגבי תהליך הדיסאינפלציה, שגם הוא כמובן בליבת העשייה של הבנק המרכזי, היה אינטנסיבי, ויעקב פרנקל שיושב כאן, יכול להעיד על כך.
אם כך, היו לנו חיכוכים בעבר, וכנראה יהיו לנו גם בעתיד, ועלינו להיות מסוגלים לעמוד בהם. בחלק מהמצבים, עלינו לספק את המלצות המדיניות בשקט, מאחורי דלתיים סגורות, ובשאלות המדיניות המרכזיות עלינו לתרום גם לדיון ציבורי מושכל יותר. אני מאמינה כי בתוך ההקשר הפוליטי הנוכחי שבו המדיניות נוטה, יותר מבעבר, להתמקד בתועלות של הטווח הקצר ולהתעלם מסיכונים ועלויות לטווח הארוך, חיוני שמוסד עצמאי בעל מוניטין יספק ניתוח מדיניות וייעוץ, ויסייע בהסברת הסוגיות לציבור. אם כן, אני סבורה שההחלטה להותיר את הייעוץ הכלכלי לממשלה בחוק בנק ישראל החדש משנת 2010, שירתה את המדינה היטב.
בחלקו השני של הכנס, שמענו דיון נרחב בפאנל של דוברים מכובדים מאוד על המדיניות המוניטרית ומשטר יעד האינפלציה בעידן שאחרי המשבר הכלכלי העולמי. לכן, אני מרגישה שיהיה קצת שאפתני מצידי לנסות ולהוסיף לדיון זה.
הדבר היחיד שארצה לומר הוא שניהול המדיניות המוניטרית בישראל בחמש השנים האחרונות, שאולי נראה משעמם לפעמים לצופים מהצד, היה למעשה מסע מרתק למעורבים בעשיית המדיניות. בתחילת הדרך, הפחתנו את הריבית ל-0.1% - הרמה הנמוכה אי פעם בישראל, מהלך שזיכה אותי בתואר "הנגידה המפתיעה בעולם" על פי אחת מרשתות החדשות הבינלאומיות.
מאוחר יותר, נערכנו לאפשרות להשתמש בכלי מדיניות לא קונבנציונאליים, אופציה שבסופו של דבר החלטנו לא להשתמש בה, לאור הצמיחה הנאה, ההתפתחויות החיוביות בשוק העבודה וההערכה כי האינפלציה הנמוכה לא משקפת חוסר ביקוש, אלא, לפחות בחלקה, הייתה תוצאה של תהליכים חיוביים כגון הגברת התחרות. במהלך תקופה זו הנהגנו שינויים בתקשור אסטרטגיית המדיניות המוניטרית: בין השאר, השקנו תדרוכי עיתונאים לאחר החלטת הריבית, אחת לרבעון, והתחלנו להשתמש ב"הכוונה לעתיד". כמו כן, התערבנו בשוק מטבע החוץ, לעיתים במתינות ולעיתים באינטנסיביות, בהתאם להערכתנו לגבי אופי התנודות בשער החליפין. כל החלטת מדיניות התקבלה לאחר דיון יסודי ועמוק, ולמרות שהרבה פעמים הדיון התלקח, ולעיתים התעוררו חילוקי דעות, תמיד הייתי בטוחה שאת כל אחד מחברי הוועדה מנחה אך ורק טובת המשק הישראלי. עכשיו, לאחר כמעט 4 שנים בהם הותרנו את הריבית ברמה של 0.1%, מסתמן שאנו מתקרבים לעידן של נורמליזציה ההדרגתית. אני כבר יכולה לדמיין את הוויכוחים הלוהטים שיתרחשו בוועדה המוניטרית לגבי התוואי והקצב של התהליך הזה. האתגר של הוועדה יהיה לא לפעול מהר מידי, כדי לא לפגוע בתהליך ההתבססות של סביבת האינפלציה בטווח היעד שלה; ולא לפעול לאט מדי, כדי לא להישאר behind the curve. אני מבטיחה שאעקוב אחר תהליך זה מקרוב, בעניין רב.
אני רוצה להודות למארגנים, למישל ולנדין, על היוזמה והארגון של הכנס המצויין הזה, ולהודות לכל הנציגים מבנק ישראל ולאורחינו הנכבדים שהגיעו מרחוק.
תודה לכולם על כל המילים הטובות, אני מתרגשת ומרגישה כבוד גדול לעמוד כאן היום במעמד זה.
ותודה לכל מי שהגיע לכאן היום.