תקציר
מערכת המיסוי הבינלאומית הנוכחית, שעוצבה לפני למעלה ממאה שנה, מתקשה להתמודד עם אתגרי הכלכלה המודרנית. בעוד שבעבר ניתן היה להגדיר בקלות יחסית היכן נוצרה הכנסה והיכן בוצעה פעילות עסקית, הכלכלה הדיגיטלית והגלובלית של ימינו מציבה אתגרים חדשים הנובעים מכך שפעילות עסקית מתרחשת ברובה במרחב וירטואלי, ללא צורך בנוכחות פיזית, באופן שונה מהותית מהעולם שבעבורו עוצבו במקור כללי המיסוי הבינלאומי. נייר זה נועד לתרום להבנת המגמות הנוכחיות במיסוי בינלאומי והשפעתן על מדינת ישראל, על ידי פריסת סוגיות מרכזיות בעיצוב מערכת המס הבינלאומי העכשווית ומגמת התפתחותה. במיוחד, הנייר מציג ומנתח את הרפורמה המתגבשת במיסוי בינלאומי שבהובלת הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (ה-OECD), המכונה "רפורמת שני הנדבכים", בהנחה שהיא תתקדם ו/או תתבסס על מתכונתה הנוכחית. זאת, על רקע נקודת ההשקה שבין הרפורמה למערכת תמריצי המס ומדיניות ההשקעות במדינה.
ההצהרה על הסכמה לגבי רפורמת שני הנדבכים נחתמה בשנת 2021 על ידי 136 מדינות חברות במסגרת המכילה של ה-OECD. שני נדבכי הרפורמה עוסקים בצדדים שונים אך משלימים הנוגעים להתפתחות מערכת המס הבינלאומית במרוצת השנים, ונועדו לתקן פרצות שנפערו בה בעידן הדיגיטלי של הכלכלה הגלובלית. על רקע זה, הנדבך הראשון מתרכז במיסוי חברות רב-לאומיות גדולות ורווחיות במיוחד. הוא יוצר זכות מיסוי חדשה, המעבירה חלק מהרווחים העסקיים המופקים על ידי אותן חברות גדולות ורווחיות במיוחד למדינות יעד או שוק להן ניתנו סחורות ו/או שירותים או בהן נמצא הצרכן הסופי. באופן זה מרחיב הנדבך הראשון את נתח המס של מדינות היעד או שוק (market destinations), ומאפשר להן לגבות מסים על יותר הכנסות. השפעתו של הנדבך הראשון על הכלכלה הגלובלית צפויה, ברוב המדינות, להיות קטנה, ובהתאם גם על הכלכלה הישראלית. לעומת זאת, הנדבך השני קובע מנגנון גלובלי למיסוי מינימלי אפקטיבי של חברות רב-לאומיות בשיעור של 15%. בכך מתמקד הנדבך השני בתופעת הסטת הרווחים ושחיקת בסיס המס שהתגברה מאוד בעשורים האחרונים, על ידי הצבת גבול לתחרות המס הבינלאומית. היקפו של הנדבך השני רחב מזה של הנדבך הראשון, הוא חל על חלק גדול יותר מהחברות, ועשוי להשפיע באופן משמעותי יותר על הכלכלה העולמית בכלל ועל כלכלת ישראל בפרט.
הניתוח בנייר מתייחס במיוחד להשפעות רפורמת שני הנדבכים על מערכת תמריצי המס ועל המדיניות הנדרשת על מנת לשמר את האטרקטיביות של מדינת ישראל להשקעות זרות במציאות המיסויית-כלכלית החדשה. בהקשר זה, פורס הנייר שלושה תרחישים מרכזיים להשלכות מדיניות של הרפורמה על ישראל, מהם עולה כי הרפורמה מציבה אתגרים כמו גם הזדמנויות לישראל, במיוחד בתחום תמריצי המס וההשקעות. האתגרים הם הצורך שהרפורמה מחייבת לשינויים במערכת המס, שכתוצאה מהם תמריצי חברות להשקיע בישראל עלולים להיפגע. ההזדמנויות הן האפשרות להגדלת היקף גביית המסים בארץ אל מול פוטנציאל צימצום השימוש בהטבות מס על רקע מגמת הירידה בתחרות המס הבינלאומית והגברת שיתוף הפעולה המדיני-כלכלי.
המלצות הנייר כוללות בחינה של מערכת תמריצי המס לחברות על מנת לזהות אלו מהתמריצים רצוי לשמר, אלו לבטל, ואלו כדאי להמיר במענקים או בהטבות שלא באמצעות מס החברות, על מנת לשמר את יתרונה היחסי של מדינת ישראל במשיכת השקעות/פירמות בינלאומיות. לנוכח הירידה בפוטנציאל משיכת ההשקעות באמצעות הטבות מס, אנו ממליצים לבחון תמריצים חלופיים שעומדים בכללי הרפורמה, כגון זיכויי מס ההופכים למענקים ופישוט רגולטורי, ולמקד אותן בחברות שמניבות תועלת מיוחדת למשק: השקעות היוצרות ערך רחב יותר ממה שבא לידי ביטוי ברווחי החברה ("השפעות חיצוניות חיוביות"), או שהן בעלות ערך גבוה למשק ושיש לחברות המשקיעות יכולת לעזוב את ישראל. חשוב מכך, ויותר מתמיד, לאור הרפורמה יש לשפר גורמי יסוד כגון חינוך ותשתיות אחרות, על מנת לחזק את מעמדה של ישראל כמרכז עסקי בינלאומי. צעדים אלו יתמכו בצמיחתה הכלכלית של ישראל ובחסינותה הפיסקלית.
מילות מפתח: מיסוי בינלאומי, הסטת רווחים, חברות רב-לאומיות, תחרות מס.