מבוא:
המשק הישראלי נהנה מזה כשני עשורים מיציבות מחירים. אמנם לאורך השנים סטתה האינפלציה מיעדה כלפי מטה וכלפי מעלה, כולל בשנה האחרונה, אך הסביבה של יציבות מחירים במסגרת של יעד אינפלציה כבסיס למדיניות כלכלית נותרה יציבה ואיתנה.
יעד האינפלציה, שנקבע בתחילה ב-1992 כפרמטר שנדרש לצורך בחירת שיפוע רצועת הניוד של שער החליפין, כפי שהייתה קיימת באותו זמן, הפך עם הזמן, ובפרט לאחר אימוץ יעד יציבות המחירים של 1 עד 3 אחוזים, למסגרת שבה מתנהלת המדיניות המונטרית.[1]
לאורך העשורים האחרונים חלו שינויים רבים, הן בסביבה המקומית ובמידה רבה בסביבה הגלובלית: משבר הדוט. קום והאינתיפאדה השנייה בראשית שנות האלפיים, המשבר הפיננסי הגדול ב-2008 ומשבר הקורונה שפרץ בראשית 2020. לצד זה, חלו שינויים טכנולוגיים מהירים ומשמעותיים ושינויים מבניים אחרים, שיש להם השפעה על הסביבה הכלכלית, ובפרט על התפתחות המחירים והקשר שלהם לפעילות.
בראשית שנות ה-2000 האתגר המרכזי של המדיניות המוניטרית היה לעגן את האמינות שלה ושל יציבות המחירים, והמדיניות התנהלה לפי מחזורי העסקים המקומיים, תוך כדי תנודות גדולות באינפלציה. המשבר הפיננסי של 2008 שינה את הסביבה שבה פועלת המדיניות המוניטרית ואת המסגרת המחשבתית של המדיניות בעולם בכלל ובישראל בפרט. הלקחים שנלמדו מהמשבר והמדיניות המרחיבה שננקטה לאורך זמן, שהשפיעה גם על שוקי הנכסים, הבליטו את החשיבות של הסתכלות רחבה הכוללת שיקולים של יציבות פיננסית, והביאו להבנה שייתכנו כלים נוספים מלבד הריבית לניהול המדיניות, וכי למדיניות המקרו-יציבותית תפקיד משמעותי בסיוע להתמודדות עם המתח שנוצר בין מטרותיה השונות של המדיניות.
בשנים שמאז המשבר הפיננסי של 2008, התפתחו אתגרים נוספים לניהול המדיניות על רקע ירידת הריביות הנומינליות והריאליות לרמות נמוכות היסטורית לצד ירידת הריבית הטבעית[2] – זו שתואמת מצב של יציבות מחירים בתעסוקה מלאה, בד בבד עם מגמת האטה בסביבת האינפלציה. משבר הקורונה, שהחל בראשית 2020 בעולם כולו וגם בישראל, הציב אתגרים חדשים ולא מוכרים בפני המדיניות הכלכלית, ובפרט בפני המדיניות המונטרית. התפתחות המחירים והאינפלציה בעת המשבר עצמו ובתהליך היציאה ממנו, תוך האצה משמעותית באינפלציה, דורשת בחינה ולימוד של השינויים קצרי הטווח שמושפעים מתקופת המגפה וההתאוששות ממנה, וכן של התהליכים ארוכי הטווח המלווים תקופה זו.
הספר שלפניכם הוא חלק מתהליך לימוד מקיף שעורך בנק ישראל לבחינה והערכה מחדש של יעד האינפלציה, שהוא המסגרת שבה מנוהלת המדיניות המונטרית. פרק זה מציג ומנתח בקצרה את התפתחות האינפלציה ורכיביה והציפיות לה בישראל בעשורים האחרונים, מידת העמידה ביעד יציבות המחירים, והסיבות לסטייה ממנו מאז שהוא אומץ באופן רשמי על ידי ממשלת ישראל. בנוסף אנו סוקרים את יעדי האינפלציה בעולם והשינויים שחלו בהם על פני זמן, בוחנים את הקשר בין אופן הגדרת היעד למדיניות המונטרית והכלים שעומדים לרשותה, ומתייחסים למושג של יעד אינפלציה אופטימלי. תובנות מרכזיות העולות מפרקי הספר מובאות בחלקו האחרון של הפרק.
[1] מקובל להתייחס ל-1997 כמועד שבו החלו לנהל את המדיניות במסגרת של יעד אינפלציה. ראו Barnea and Djivre (2004). עד שנקבע היעד של 1-3 אחוזים, היעדים היו נקבעים מדי שנה כחלק מתהליך הדיסאינפלציה שהמשק עבר. ראו גם אופנבכר ואלקיים (2020).