במחצית הראשונה של השנה הנוכחית הצטבר עודף של כחצי מיליארד שקלים בביצוע תקציב המדינה, בהשוואה לגירעון צפוי של כמה מיליארדי שקלים,פעם העולה, כנראה, על אחוז מהתוצר המקומי, בפני קובעי המדיניות הפיסקלית ניצבת כעת משימה לא פשוטה: מה לעשות עם הכסף? לא פלא, שכבר הושמעו קריאות "להחזיר את הכסף לאזרחים" ואכן אין ספק שכך צריכים לנהוג. הברירה האחרת היא לא להחזיר את הכסף, כלומר להגדיל את הוצאות הממשלה, אך יש הסכמה רחבה למדי שההוצאות כבר גבוהות מדי ואסור להגדילן עוד.
נותר, אם כן, "רק" לקבוע את אופן החזרת הכסף לאזרחים. בדיון הציבורי שהתנהל בעניין זה עד כה, נראה כמובן מאילו שהדרך היחידה להחזיר כסף לאזרחים היא להוריד מסים. האלטרנטיבה, הפחתת הגירעון, אינה נתפשת כלל כהחזרת כסף – אך תפיסה זו בטעות יסודה. הפחתת גירעון מהווה החזרת כסף לאזרחים במלוא מובן המילה – והיא נבדלת מהפחתת שיעורי מס בעיקר מבחינת עיתוי ההחזר, אך לא מעצם קיומו. יש להבהיר מראש שלדיון במאמר זה אין קשר ישיר לרפורמה במיסוי שהוצעה ע"י ועדת בן-בסט וכן לא להפחתת מיסוי שהיתה מתאפשרת מהפחתת הוצאות כללית, שינויים רצויים בזכות עצמם, למה הפחתת גירעון מהווה "החזרת כסף לאזרחים"? כאשר הממשלה צוברת עודפים שוטפים בביצוע התקציב, היא אינה זורקת את הכספים לחור שחור, אלא נוצר מצב של הפחתת חוב, מאחר ואין צורך, בשל העודפים, למחזר את כל החוב המגיע לפירעון. בנסיבות הקיימות במשק הישראלי, לפיהן גודל החוב הממשלתי הוא כגודל התוצר המקומי השנתי ורק תשלומי הריבית (הריאלית) מגיעים ל-5 אחוזי תוצר, קל לראות ששימוש בעודף תקבולים שוטפים להימנע מהמשך גלגול החוב מהווה החזר כסף לאזרחים.
אך היבט זה של התופעה הוא פשטני מדי שהרי מדובר במצב שבו הממשלה נמנעת מלספק ניירות ערך שהציבור קונה מרצונו החופשי כמכשיר חסכון. למה להחזיר לו כסף מזומן כאשר הוא מעדיף אגרות חוב?! ואכן, ההיבט הכלכלי הנכון לגבי "החזרת כסף לאזרחים" במקרה של הפחתת הגירעון היא אחרת; כלל פשוט לגבי לווה כלשהו, ולגבי הממשלה בפרט, הוא שאין לצפות ממנו ללוות בריבית סכומים העולים על צרכיו למימון הוצאות. כעת, כאשר הממשלה חייבת לשלם את הוצאות הריבית האלו (למשל, במקרה והיתה מפחיתה מסים מיד ולא מפחיתה חוב), היא הייתה חייבת בסופו של דבר להטיל תוספת למסים לממנן. היווצרות מצב של הימנעות מצורכי מימון אלו היא הדרך הנכונה להבין את המשמעות הכלכלית של החזרת הכסף אל האזרחים, לכן הבחירה בין הפחתת מסים לבין הפחתת הגירעון היא בעצם בחירה בין הפחתת מסים היום ושמירה על המיסוי העתידי הנדרשת לשרת את החוב, לבין שמירה על רמת המיסוי הרגעי היום ופרישת הפחתת המיסוי על פני תקופה ארוכה יותר בהתאם לצורכי המימון המופחתים. אך חשוב להדגיש שבכל מקרה מדובר בהפחתת מיסוי והחזרת הכסף לאזרחים.
מהם השיקולים שצריכים להנחות את הבחירה של עיתוי הפחתת המיסוי? בנסיבות הקיימות בישראל שיקול דומיננטי הוא גודל החוב הקיים, שכאמור מגיע לגודל התוצר המקומי. היקף חוב ציבורי כזה הוא חריג מכמה בחינות. ראשית, הוא חריג בהשוואה לסטנדרטים הבינלאומיים המקובלים היום. הבולט מבין קנה מידה אלו הוא הסכם מאסטריכט על האיחוד המוניטרי האירופי (EMU) הדורש שהמדינות באיחוד ישאפו להגיע ליחס חוב-תוצר מירבי של 60 אחוזים. אין ספק שלו היינו חברים ב-EMU, והיה נוצר עודף תקציב בלתי צפוי כאשר גודל החוב חורג בשני שליש מהרמה המומלצת, היינו נדרשים להפנות בראש ובראשונה, את העודפים להפחתת החוב. שנית, החוב עצמו יוצר נטל חריג של שירותי חוב. בהקשר זה יש לציין שארה"ב נמצאת במצב דומה לישראל מבחינת היווצרות עודפים שלא נצפו מראש וגם שם ישנו וויכוח בין הפחתת מיסוי לבין הפחתת גירעון – אך היחס חוב-תוצר בארה"ב הוא פחות מ-50 אחוזים, כלומר כמחצית משיעורי בישראל!
ואם השאיפה להתקרב למצב במדינות המערב אינו שיקול מספיק חשוב, נוסיף ונאמר שככל הנראה מצבו החריג של היחס חוב-תוצר כבר עולה למשק כסף רב, בגין תוספת לסיכון המדינה הטמונה בריבית שמשלמים לווים ישראליים בחו"ל, ממשלה ופרטים כאחד. אין מדידה ישירה של תוספת זו אך כהערכה ניתן להביא את הדוגמה הבאה: כלכלנים בחברת ההשקעות גולדמן-סאקס הידועה פיתחו מודד של שער הריבית הריאלית של שווי-משקל (GSDERBY)ולאחרונה פרסמו את החישוב לכמה מדינות כולל ישראל.*[1] היחס חוב-תוצר מביאה להפחתה של חצי נקודת האחוז בריבית של שווי-משקל. בהנחה שחישוב זה משקף את השפעת היחס חוב-תוצר על תוספת סיכון המדינה לריבית המשולמת בפועל, אזי הפחתה של כל היחס חוב-תוצר ב-10 נקודות האחוז (למשל, מ-104 אחוזים בסוף 1999, ל-94 אחוזים) תחסוך למדינה 50 מיליוני דולרים מדי שנה עבור כל מיליארד דולר המגויס. סביר לשער שקיימת פרמיה דומה גם בחוב הפנימי.
שיקול נוסף בעת הפחתת הגירעון הוא חוסר הוודאות לגבי התמדת העודפים החריגים בתקבולים ממסים. הואיל ומאוד לא רצוי, וגם לא קל, לשנות שיעורי מס לעתים קרובות, אין הצדקה להפחית כעת שיעורי מס כאשר קיימת סבירות לא מבוטלת שיהיה צורך לבטל את ההפחתות אם תיעלמנה הסיבות להפחית את החוב....
לסיכום, הדרך הנכונה היום להחזיר לאזרחים את עודפי המסים הבלתי-צפויים היא הפחתת גירעון והפחתת חוב; מוקדם מדי לדבר על הפחתת מסים מסיבה זו.
[1] ראה Emerging Markets FX Views – Welcome Back, GSDERBY מתאריך 22.11. 1999.