10.06.03
ניתוח השפעת התוכנית הכלכלית על גירעון הממשלה בשנים 2008-2003
- גירעון הממשלה צפוי להסתכם השנה בכ-5.5 אחוזי תוצר גם אם התוכנית הכלכלית של הממשלה תיושם במלואה. ללא התוכנית היה גירעון הממשלה צפוי להגיע ליותר משישה אחוזי תוצר.
- ביצוע מלא של התוכנית הכלכלית יביא, בתנאים מקרו-כלכליים נוחים, להפחתת הגירעון עד לכ-4.5 אחוזי תוצר בשנת 2005 ועד לכ-2.5 אחוזי תוצר בשנת 2008. ללא התוכנית היה הגירעון הצפוי בשנת 2005, באותם תנאים מקרו-כלכליים, מגיע ליותר משבעה אחוזי תוצר.
- כל ההפחתה הצפויה בגירעון בשל הפעלת התוכנית נובעת מהקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר; רכיב חשוב ביותר לאור גודלו של משקל זה בישראל. התוכנית מפחיתה את נטל המס הממשלתי בשנים 2006-2003, בשל הקדמת הרפורמה במס הכנסה, אך בשנים שלאחר מכן צפוי נטל המס לחזור לתוואי המקורי שלו (שכלל את יישום הרפורמה עד שנת 2008).
- התוכנית כוללת צעדים ארוכי טווח וצפויה להפחית את הגירעון רק בהדרגה. לכן, הצלחתה תלוייה במחוייבות מתמשכת של הממשלה לביצועה; השפעתה על ציפיות הציבור והשווקים הפיננסיים תהיה תלויה במידת ההתמדה בביצוע התוכנית ובאמינות המחוייבות ליישומה. לצורך זה חשוב שהממשלה תגדיר מהם היעדים הכמותיים של המדיניות הפיסקלית לשנים הבאות, ובפרט מהו יעד הגירעון.
מניתוח של התוכנית הכלכלית של הממשלה, שערכו ד"ר עדי ברנדר וד"ר קובי ברוידא ממחלקת המחקר של בנק ישראל, עולה כי גם אם תבוצע התוכנית הכלכלית של הממשלה – כפי שאושרה בכנסת, ועל בסיס ההסכמים עם ההסתדרות החדשה – במלואה, צפוי גירעון הממשלה להגיע השנה לכ-5.5 אחוזי תוצר (לוח 1). גם בשנים הבאות לא צפויה ירידה מהירה של הגירעון, אפילו אם תהיה התאוששות ממשית בפעילות והתוצר יגדל ב-4.0 אחוזים בכל אחת מהשנים 2004-2008. בשנת 2004, למרות השפעת התוכנית הכלכלית, צפוי הגירעון להיות בין 5 ל-5.5 אחוזי תוצר, ירידה מתונה בלבד בהשוואה לגירעון הצפוי ב-2003. זאת, בשל ההפחתה של שיעור מס הערך המוסף ל-17 אחוזים, לה התחייבה ב-2002 הממשלה הקודמת, הפחתת מס ההכנסה במסגרת הרפורמה והירידה בגודל המענק האזרחי מממשלת ארצות הברית (אם לא יופחת שיעור מס הערך המוסף, צפוי גירעון של מעט פחות מ-5 אחוזי תוצר). בשנת 2005 צפוייה ירידה משמעותית יותר של הגירעון – ל-4.5 אחוזי תוצר, אך על פי הניתוח של התוכנית גם בשנת 2008 לא יגיע הגירעון ליעד הקבוע בחוק הפחתת הגירעון שאושר בדצמבר 2002 – אחוז אחד מהתוצר – והוא צפוי להסתכם בכ-2.5 אחוזים. עם זאת, במחלקת המחקר מעריכים כי ללא ביצוע התוכנית היה הגירעון צפוי להגיע השנה ליותר מששה אחוזי תוצר ובשנתיים הבאות ליותר משבעה אחוזים – גם זאת בהנחה של גידול התוצר ב-4.0 אחוזים לשנה. בבנק ישראל מדגישים ששיעורי גידול התוצר בהם השתמשו החוקרים בניתוח זה הם הנחת עבודה, שנועדה לאפשר השוואה בין תוואים שונים של המדיניות הפיסקלית, וכי היא אינה משקפת בהכרח את תחזית הצמיחה של הבנק.לכן, סביר שהשפעת התוכנית על הגירעון היא אף גדולה יותר מהעולה מההשוואה לעיל, שכן אין זה סביר שהמשק יוכל לצמוח בארבעה אחוזים לשנה עם גירעון בהיקפים הצפויים ללא הפעלת התוכנית. זאת ועוד, ללא הפעלת התוכנית צפויים גם שיעורי הריבית שהממשלה תידרש לשלם להיות גבוהים יותר מאלו ששימשו בניתוח זה, ובכך לתרום להגדלה נוספת של הגירעון, מעבר לאומדן לעיל.
על פי הניתוח לעיל, אם תיושם התוכנית, צפוי משקל החוב הממשלתי בתוצר לעלות השנה עד לכ-107 אחוזים, ולרדת בהדרגה – החל משנת 2005 - עד ל-100 אחוזים מהתוצר בשנת 2008. לעומת זאת, ללא התוכנית, צפוי היה יחס החוב הממשלתי לתוצר להגיע בשנת 2008 ליותר מ-118 אחוזים (דיאגרמה 1).
השפעתה של התוכנית על תוואי הגירעון צפויה להצטבר בשנים הבאות והיא תפחית אותו באופן משמעותי בטווח הבינוני: הפער בין הגירעון הצפוי בשנת 2006, ללא הפעלת התוכנית, לגירעון הצפוי אם תופעל במלואה הוא כארבעה אחוזי תוצר. להפחתה זו תורמים צעדים ספציפיים שעליהם החליטה הממשלה (כגון ביטול המענקים לסיוע בדיור, צמצום קצבאות הביטוח הלאומי, הקיצוץ הרוחבי בתקציבי משרדי הממשלה, הטלת מסים על הכנסות מהגרלות, גביית מס בריאות מעקרות הבית, היטל על העסקת חלק מהעובדים הזרים וביטול הטבות מס אזוריות) כשתי נקודות אחוז. בנוסף תורמת שחיקת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר באמצעות צעדי ההקפאה השונים של הקצבאות (כולל ההעלאה ההדרגתית של גיל הזכאות לקצבת זקנה) והוצאות משרדי הממשלה כשלושה אחוזי תוצר נוספים להפחתת הגירעון עד שנת 2006. לעומת זאת, הקדמת הרפורמה במס
מגדילה את הגירעון ב-2006 ביותר מ-0.8 אחוז תוצר בהשוואה לתוואי המקורי של הרפורמה. הפחתת השכר עליה הוסכם עם ההסתדרות משפיעה על הגירעון בשנת 2006 רק במעט, שכן ההסכם - והחקיקה המרחיבה אותו לעובדים נוספים - הוא זמני ויפקע בשנת 2005, תוך החזרת השכר לרמתו המקורית. במחלקת המחקר מציינים גם שגודל התרומה של הקטנת מספר העובדים במגזר הציבורי להקטנת הגירעון, שנאמדה בניתוח זה, תלוי בהתממשות ההנחה שהעובדים שייפלטו מהמגזר הציבורי ייקלטו במהירות (תוך פחות משנה) במגזר הפרטי. אם לא כן, יקוזז חלק ניכר מחיסכון זה בשל תשלום תמיכות (דמי אבטלה והבטחת הכנסה) ואובדן הכנסות ממסים על שכרם של עובדים אלה.
מהניתוח לעיל עולה כי גם בתנאים מקרו-כלכליים נוחים, בהתאם להנחות ששימשו בניתוח זה, יגיע הגירעון לשלושה אחוזי תוצר רק בשנת 2007 וכי הוא אינו צפוי להגיע אל היעד של אחוז אחד מהתוצר עד סוף העשור. גם הירידה הצפויה של הגירעון תלוייה ביכולתה של הממשלה להתמיד בהקפאות השונות עליהן הוחלט עד סוף שנת 2006, ובכך שבנקודת היציאה מההקפאה – בשנת 2007 – לא יגדלו ההוצאות באופן שיפצה על השחיקה המתוכננת בשנים 2006-2004. לכן, הצלחתה של התוכנית לבנות אמינות לתוואי הפיסקלי תהיה תלויה במחוייבותה המתמשכת של הממשלה ליישום התוכנית. לצורך זה רצוי שהממשלה תחזור ותבהיר, בעת הדיון על תקציב 2004, מהם היעדים הכמותיים של המדיניות הפיסקלית לשנים הבאות, ובפרט מהו יעד הגירעון הנוכחי ומהו תוואי יעדי הגירעון לשנים הבאות.