המצגתנגידת בנק ישראל נשאה היום דברים בדיון בוועדת הכלכלה בנושא השוק האפור שנערך במשכן הכנסת בירושלים. להלן עיקרי דבריה. המצגת אותה הציגה מצורפת.
עיקרי הדברים:
- כוחות של ביקוש והיצע יוצרים את השוק האפור (מערכת מימון חלופית למערכת המוסדית) בישראל, ובחלקים ממנו הוא שוק לגיטימי המספק שירותים משלימים למערכת המוסדית. שוק זה יכול לתרום גם בהיבטים של תחרות.
- הבעיה המרכזית בשוק האפור מתחילה מהעדר רגולציה ופיקוח המסדירים את הפעילות בשוק זה. הגופים הפעילים בשוק זה, נותנים אשראי, ללא פיקוח רגולטורי ביחס לפעילות זו או בכלל. העדר פיקוח, פוגע בלווים בשוק האפור קודם כל בהיבט הצרכני הבסיסי; בניגוד לשוק הבנקאי, אין מערכת הגנה צרכנית ללווים.
- הסיכונים בשוק האפור יכולים לזלוג למערכת הפיננסית, הן בשל הארביטראז' הרגולטורי (פער בדרישות הרגולציה), שיביא בסופו של דבר לירידה בסטנדרטים במערכת הפיננסית, והן, בהיבט יציבותי, בייחוד אם הגופים בשוק האפור יגדלו ויהפכו לחלק משמעותי משוק האשראי.
- אחת הסיבות למשבר הפיננסי הגלובאלי האחרון הייתה ההתפתחות של מערכות פיננסיות חוץ בנקאיות, בעיקר בארה"ב, שלא היו מפוקחות מספיק. מערכות אלו צמחו במהירות תוך נטילת סיכונים משמעותיים, שהתממשו בסופו של דבר בצורת המשבר הפיננסי.
- רצוי לפעול בתחום זה בשני כיוונים: האחד, לצמצם את השוק האפור על ידי פיתוח מקורות מימון חלופיים מוסדיים, והשני, להסדיר במערכת חוקים ורגולציה את הפעילות הלגיטימית בשוק האפור ולפקח על הפעילות בשוק זה.
- בבנק ישראל ובפיקוח על הבנקים פועלים על מנת להבטיח נגישות ותחרות שתשפר את המצב של משקי הבית והעסקים הקטנים. במסגרת זאת, אנו פועלים להגברת התחרות הן בתוך המערכת הבנקאית והן באמצעות גופים מחוץ למערכת, לרבות גופים חוץ מוסדיים אחרים לגיטימיים.
- אסדרה רגולטורית של השוק האפור תאפשר הרחבת מקורות המימון של הגופים הפעילים בו. ההצעה לאפשר לגופים מסויימים להנפיק אג"ח ולתת אשראי ללא הסדרת הבקרות המתאימות יכולה להביא לנזק חמור למשק.
- אני מודעת לרצון שהכל יהיה כאן ועכשיו. אולם צריך לטפל בנושאים באופן מסודר, עם רגולציה נכונה, גם אם זה אורך זמן, שכן הנזק בקידום פעילות פיננסית ללא אסדרה, יעלה על התועלת והנפגע כמו תמיד יהיה הציבור.
בוקר טוב,
בדבריי כאן היום אציג קווים כלליים על שוק האשראי במשק הישראלי בכללותו, תוך התייחסות לחלקים בו שמפוקחים ע"י רגולטורים שונים בישראל, דוגמת בנק ישראל ולחלקים הלא מפוקחים נכון להיום בשוק האשראי, ביניהם השוק האפור.
בהתייחסותי לשוק האפור אתחיל מאפיון של השוק והשחקנים השונים בו, אמשיך, בתיאור חלקו של השוק האפור בתוך המערכת הפיננסית והסיכונים הקיימים בשוק האפור במבנה הנוכחי שלו, ולסיכום אציג את עמדתי ביחס לטיפול הנדרש בכשלים העיקריים בשוק זה.
אז מהו שוק אפור ומי השחקנים הפעילים בו (שקף 3) –
כדי להבין זאת ולחבר זאת גם לפתרונות אפשריים, אני מבקשת להתחיל דווקא עם תיאור קצר של מסגרת התיווך הפיננסי בישראל: כוונתי לתיווך בין היצע מקורות החיסכון לבין הביקוש למימון השקעות ולתצרוכת, בין היצע האשראי לבין הביקוש לאשראי. ניתן לחלק מסגרת זו לשלוש קבוצות עיקריות: המערכת הבנקאית, המערכת המוסדית הפיננסית החוץ בנקאית, ושוק מימון חלופי, שמכנים אותו "שוק אפור".
באופן מסורתי התיווך הפיננסי בין חוסכים לבין לווים התרחש במערכת הבנקאית, באמצעות העמדת הלוואות שמומנו מגיוס פיקדונות מציבור החוסכים. גם כיום, למרות התפתחותם של מקורות אשראי נוספים, המערכת הבנקאית היא המערכת הדומיננטית בישראל מבין המוסדות הפיננסיים השונים, בכל הקשור לפעילות של תיווך פיננסי.
רק בשביל לסבר את האוזן, נכון לדצמבר 2014, סך יתרת חוב משקי הבית עמדה על כ - 433 מיליארדי ש"ח. עיקר החוב של משקי הבית, כ- 94% ממנו, הינו מהמערכת הבנקאית וחברות כרטיסי האשראי.
עם השנים ובעקבות אימוץ של שיפורים טכנולוגיים ומכשירים חלופיים, החלו גופים נוספים לעסוק ולהתמחות ברכיבים שונים של התיווך הפיננסי. בין גופים אלו יש את המערכת הפיננסית החוץ בנקאית, שהאשראי בה מסופק על ידי גופים פיננסיים, כמו קרנות פנסיה וחברות ביטוח. על אף היותם של גופים אלו חלק מהמערכת המוסדית, הכפופים למערכת רגולטורית ופיקוחית, עדיין הם נבדלים מהבנקים בעיקר באפשרות הגישה שלהם למקורות נזילות ממשלתיים.
אם ניתן לראות בשתי הקבוצות הראשונות, המערכת הבנקאית והמערכת הפיננסית החוץ בנקאית, "מערכות מוסדיות", הרי שהקבוצה השלישית, שהיא המיקוד של הישיבה היום, מציעה מערכת מימון חלופית למערכת המוסדית.
סוג מימון זה זכה בישראל לשם "שוק אפור". המינוח "שוק אפור" הינו בעל קונוטציות שליליות, אם כי, יש לציין, כי כשלעצמה פעילות מתן אשראי אינה בהכרח מנוגדת לחוק, ובתוך השוק האפור ישנם גופים לגיטימיים, אך שאינם מפוקחים מספיק, ומנגד, ישנם גם גופים עברייניים. האופן בו התפתח שוק זה בישראל הינו עתיר סיכונים, לרבות סיכוני ציות לחוק, וארחיב על כך בהמשך.
בישראל, מערכת המימון החלופית מוצעת בעיקר על ידי נותני שירותי מטבע, חברות פרטיות וציבוריות הנותנות שירותי אשראי, וכן עמותות לגמילות חסדים. בנוסף מתפתחת גם תעשייה נוספת המתאפשרת הודות להתפתחויות הטכנולוגיות, והמציעה מודל מימון המפגיש ישירות בין הלווים לבין המלווים (peer 2 peer).
כאשר מסתכלים על התופעה בעולם, מקובל להסתכל על המערכת הבנקאית וכנגדה על המערכת החוץ בנקאית, המקבלת את השם, "shadow banking", "בנקאות צל". אולי השם לא מחמיא כל-כך, אולם רובה ככולה של מערכת זו בעולם מורכבת מגופים פיננסיים חוץ בנקאיים, הנתונים לרמות פיקוח שונות. בעולם רואים גידול ניכר בפעילות של בנקאות הצל, והוא מתאפשר הודות להתפתחות הטכנולוגית בתחום, רמת הנזילות הגבוהה הקיימת בשווקים כיום ועל רקע המגבלות שהגברת הרגולציה מטילה על הבנקים.
לגבי השוק האפור, אין נתונים מלאים על היקף פעילותו ועל לקוחותיו, וזו אחת הבעיות לגביו.
מסקר שנערך עבור הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים שבמשרד הכלכלה בשנת 2010, עולה כי עסקים קטנים רבים מתקשים במימון פעילותם, אולם לשאלה כמה מהם משתמשים בשוק האפור, רק כ- 0.4% ענו באופן חיובי. נראה כי מספר זה מוטה כלפי מטה, שכן אין מידע מלא על מתן אשראי וניכיונות שיקים על ידי נותני שירותי מטבע ועמותות לגמילות חסדים. האומדנים כיום מדברים על שוק אשראי של כ- 10 עד 20 מיליארדי ₪. ביחס למספרים הקיימים במערכת הבנקאות מדובר על שיעורים נמוכים מאד.
עד עתה תיארתי את הסביבה הפיננסית בה פועל השוק האפור בישראל. כעת, ננסה לענות על השאלה, מי הם הלקוחות של שוק זה? (שקף 4) –
ככל הנראה, יש מגוון של לקוחות שמשתמשים בשירותים הפיננסיים של השוק האפור: בעיקר משקי בית ועסקים קטנים, אשר דלתות המערכת הבנקאית או המערכת המוסדית החוץ בנקאית סגורות בפניהם מלכתחילה, או כאלו שניצלו את מלוא מסגרת האשראי הבנקאית שלהם. דוגמאות לאלה המשתמשים בשירותי השוק האפור הינם: לקוחות מוגבלים; פושטי רגל; לקוחות ללא ביטחונות מספקים; לווים אשר זקוקים לכסף מהיר ונזיל; ולווים המבקשים לקחת הלוואה בדיסקרטיות מלאה, בין אם מטעמים לגיטימיים ובין אם לאו.
התמונה המתגבשת עד כה, היא משהו שאנו מכירים היטב מיסודות הכלכלה – יש כוחות של ביקוש והיצע שיוצרים את השוק האפור, ויכול להיות שבחלקים ממנו הוא שוק לגיטימי המספק שירותים משלימים למערכת המוסדית, שאינה יכולה או אינה רוצה להיות חלק משוק זה. יש גם יתרונות, ובראשם הגדלת הנגישות של הציבור לאשראי. כמו כן, העובדה שהשוק האפור קיים ומתפתח מלמדת במידה מסוימת על נחיצותו.
אולם, יש גם בעיות וכשלים באופן שהשוק הזה התפתח בישראל (שקף 5).
הבעיה המרכזית בשוק האפור מתחילה מהעדר רגולציה ופיקוח המסדירים את הפעילות בשוק זה. הגופים הפעילים בשוק זה, נותנים אשראי, ללא פיקוח רגולטורי ביחס לפעילות זו או בכלל.
העדר הפיקוח, פוגע בלווים בשוק האפור קודם כל בהיבט הצרכני הבסיסי – בניגוד לשוק הבנקאי, אין מערכת הגנה צרכנית ללווים. כך לדוגמא, לבנקים יש חובות לגילוי נאות ביחס לתנאי האשראי; על פי רוב, הם זהירים במתן אשראי מעבר לצרכי הלקוחות וכושר ההחזר שלהם; ויש גם מנגנונים קבועים ומוסדרים למקרים של חילוקי דעות. כמו כן, הפיקוח על הבנקים אוכף הוראות צרכניות, ואף משמש כמכריע במחלוקות במקרים רבים בהם יש ללקוחות טענות לפעילות בלתי תקינה של הבנקים. רק השבוע פרסמנו את סיכום פעילות היחידה לתלונות הציבור בפיקוח על הבנקים – היחידה ביררה אלפי תלונות, הביאה להחזרים של מעל 3 מיליון ₪ ללקוחות, וידעה לתת טיפול מערכתי לחלק מהתלונות שהתברר שאינן נוגעות אך ורק ללקוחות שפנו לגביהן. כל אלו, לא קיימים בשוק האפור. הפרסומים על התנאים למתן אשראי בשוק האפור במקרים רבים חסרים במידע בסיסי הנדרש ללווה, ולעיתים גם כוללים פרטים מטעים. רק לדוגמא, מחיפוש פשוט באינטרנט לגבי האפשרויות של לקיחת הלוואה, המידע הינו כדלקמן: "הלוואות מידיות, תוך חצי שעה, לכל מטרה, בריביות נמוכות, ללא ערבות".
פן נוסף של העדר רגולציה ופיקוח הוא העובדה שהשוק האפור הינו פרוץ, ונכנסים אליו גם גורמים עבריינים, שפועלים באמצעים בלתי לגיטימיים – אמצעים כאלו מתחילים מריבית מופקעת האסורה על פי חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות ונגמרים באמצעים המשמשים לגביית החובות. כמובן, שקיומם של גורמי פשיעה, מביא לנזקים נוספים בכל הקשור למלחמה בהלבנת הון, הביטחון האישי של הפרטים הלווים והחוסן החברתי של הציבור כולו.
בנוסף, היות וגופים רבים בשוק האפור עובדים עם ובתוך המערכת הפיננסית המוסדית, תתכן זליגה של הבעיות והסיכונים גם לתוך המערכת הפיננסית. זה יכול לבוא לידי ביטוי בארביטראז' רגולטורי (פער בדרישות הרגולציה), שיביא בסופו של דבר לירידה בסטנדרטים במערכת הפיננסית. במידה וגופים אלו יגדלו ויהפכו לחלק משמעותי משוק האשראי, הרי שכשל שיקרה עשוי להתפתח אף לבעיה יציבותית.
אחת הסיבות למשבר הפיננסי הגלובאלי האחרון הייתה ההתפתחות של מערכות פיננסיות חוץ בנקאיות בעיקר בארה"ב, שלא היו מפוקחות מספיק. מערכות אלו צמחו במהירות תוך נטילת סיכונים משמעותיים, שהתממשו בסופו של דבר בצורת המשבר הפיננסי. לכן, בדוח היציבות הפיננסית האחרון שלה, הזהירה קרן המטבע מפני הסיכונים הקיימים באשראי החוץ בנקאי; ה- FED אף הוא שם זרקור על סיכונים אלו במסגרת אגף שהוקם לאחר המשבר ואחראי על זיהוי וניתוח סיכונים ממערכות פיננסיות שונות ולאו דווקא הבנקאיות, כאשר ההסתכלות הינה מערכתית ולא פרטנית.
בהקשר זה, חשוב לציין נקודה נוספת, שכבר הזכרתי – אין מספיק נתונים ומידע על השוק האפור, ולכן גם קשה להעריך את הסיכונים היציבותיים בשוק זה. אסדרה של שוק זה תבטיח גם מידע ונתונים סדירים על גודל השוק וההתפתחות שלו, רמת הסיכונים בפעילות הגופים השונים בו, והשפעתן על המערכת הפיננסית הכוללת. רק לשם דוגמא, לאור שיעורי הגידול הגבוהים של האשראי הצרכני בשנים האחרונות, וההבנה שצריך לעקוב אחר הסיכונים שיכולים לנבוע מגידול זה, הפיקוח על הבנקים הוציא לפני מס' ימים הוראת דיווח חדשה על סיכון האשראי הצרכני.
כיצד ניתן לטפל בבעיות שיוצר השוק האפור בישראל? (שקף 6)
אני חושבת שכדאי לפעול בתחום זה בשני כיוונים: האחד, לנסות ולצמצם את השוק האפור על ידי פיתוח מקורות מימון חלופיים מוסדיים, והשני, להסדיר במערכת חוקים ורגולציה את הפעילות הלגיטימית בשוק האפור, עד כדי כך שהוא כבר לא יצדיק את הכינוי "אפור", ולפקח על הפעילות בשוק זה.
כאשר מדברים על הגדלת מקורות המימון הלגיטימיים למשקי בית ועסקים קטנים, בראש ובראשונה ישנה המערכת המוסדית.
הבנקים – בשנים האחרונות, האשראי הבנקאי למשקי הבית ולעסקים קטנים נמצא בעלייה מתמדת, והבנקים זיהו את היתרונות מבחינתם בפעילות מול לקוחות אלו. בהערת אגב, אני אציין שהגידול בפעילות אינו בא על חשבון ניהול נכון של הסיכונים, וטוב שיש רגולטור שמפקח על כך.
הקבוצה השנייה, שיכולה להיות גורם מרכזי, הן בהיבט של זמינות ונגישות לאשראי והן בהיבט של מחיר תוך תחרות מול המערכת הבנקאית, הינה הגופים המוסדיים.
בבנק ישראל ובפיקוח על הבנקים אנו פועלים על מנת להבטיח נגישות ותחרות שתשפר את המצב של משקי הבית והעסקים הקטנים. אני רוצה להזכיר פה את המלצות הצוות להגברת התחרותיות בענף הבנקאות בראשותו של המפקח על הבנקים, שבחלקן הגדול כבר נמצאות בהליך יישום מתקדם. ההמלצות התייחסו להגברת התחרותיות בתוך המערכת הבנקאית עצמה, וכן להגברת התחרותיות באמצעות גופים מחוץ למערכת. בין השאר, הצוות ראה יתרונות רבים בהעמדת אשראי למשקי בית ולעסקים על ידי הגופים המוסדיים החוץ בנקאיים – גופים אלו מהווים פוטנציאל ממשי להגברת התחרותיות במגזרי משקי הבית והעסקים הקטנים, הם מביאים לגיוון מכשירי האשראי המוצעים לציבור, להגדלת היצע האשראי למגזרים אלה ולהוזלתו. יתרון נוסף, הינו מהיבט ניהול כספי החיסכון לטווח ארוך, שכן אשראי למשקי בית ועסקים קטנים הינו בעל מאפיינים המתאימים לתיק החיסכון הפנסיוני של הציבור – מדובר בהשקעה המתאפיינת בפיזור ניכר ובתשואה נאותה. בעבודת הצוות נסקרו החסמים המונעים את הרחבת פעילותם או מעכבים את כניסתם של גופים אלה לשוק האשראי הקמעונאי, ובעיקר היכולת והעלויות הכרוכות בהקמת מערך לחיתום, לניהול ולגבייה של אשראי קמעונאי. הוועדה הציגה כיוונים ראשוניים להסרת חסמים אלה. אני מקווה שנצליח בפעילות משותפת עם משרד האוצר להביא לכך שכניסת הגופים המוסדיים לתחום זה תקרום עור וגידים.
צעד נוסף להגדלת הנגישות לאשראי של משקי בית ועסקים קטנים, תואם את המלצת הצוות על הגדלת מס' השחקנים במערכת הבנקאית עצמה, וזאת באמצעות יצירת תשתית רגולטורית להקמת בנקים אינטרנטיים ואגודות בנקאיות.
בנוסף, יש לאפשר לגופים חוץ מוסדיים אחרים לגיטימיים לקחת חלק בחלקים שונים של התיווך הפיננסי, לדוגמא, פלטפורמות למימון המונים, קרנות למתן אשראי לעסקים קטנים בערבות המדינה, איגוח הלוואות בנקאיות למגזרים אלה ומכירתן למוסדיים ועוד. חלק גדול מהצעדים כבר נמצא על השולחן, ויש לבחון הרחבתם. חלק מהנושאים גם נדונים היום בוועדה להגברת התחרותיות שהוקמה לאחרונה על ידי ועל ידי שר האוצר.
לסיכום נקודה זו, הגדלת היצע אשראי על ידי המערכת הבנקאית והמערכת המוסדית והגדלת זמינות אשראי במסלולים מפוקחים נוספים תביא לצמצום הכדאיות של משקי הבית והעסקים הקטנים לפנות לשוק האפור.
צעד משלים והכרחי הינו הסדרת הפעילות של גופים לגיטימיים בתוך השוק המכונה היום "אפור", והוצאת גופים בלתי לגיטימיים מתוך שוק זה. יש להכניס גופים אלה תחת מסגרת רגולטורית על כל המשתמע מכך. כלומר, רגולטור, מערכת חוקים והוראות, סמכויות פיקוח ואכיפה וכיוצא בזה. כאשר שוק זה יוסדר רגולטורית, ניתן יהיה לדבר על מקורות המימון של הגופים הפעילים בו, בין השאר, ההצעה לאפשר לגופים מסויימים להנפיק אג"ח ולתת אשראי. התרחבות של פעילות כזו ללא הבקרות המתאימות יכולה להביא לנזק חמור למשק, ולכן אנו מתנגדים לה. אסור לנו להתפתות לפתרונות מהירים, שמציעים התפתחות בלתי מבוקרת של מערכות פיננסיות נוספות. חייבים ראייה ארוכת טווח על מנת שנדע להתמודד עם הסיכונים הקיימים בפעילות של הגופים השונים בשוק זה. דוח של משרד המשפטים כבר המליץ על הסדרת פעילות גופים אלו, וכעת מתקיים דיון לאופן יישום ההמלצות.
מעבר לכך, כמובן שעל גורמי האכיפה לטפל בהפרות של חוק וסדר ציבורי, ככל שאלו מתרחשות, ויש לתת להם כלים מתאימים לכך הן באמצעות השינויים החקיקתיים הנדרשים – לדוגמא, ישנה הצעת חוק אשראי הוגן שקובעת סנקציה פלילית על גביית ריבית מעל השיעור שייקבע בחוק – והן בהפניית משאבים לנושא.
לסיכום (שקף 7), השוק האפור בישראל הינו עובדה קיימת. יש מקום לשוק אשראי מעבר למערכת הבנקאית, בעיקר בכל הקשור להגדלת הנגישות לאשראי. השוק יכול לתרום גם בהיבטים של תחרות.
חשוב להקים מסגרת רגולטורית שתסדיר, תפקח ותאכוף את החוק והכללים לפעילות השוק החוץ מוסדי.
כיום ישנם תהליכים רבים בוועדת שונות שמתייחסות לחלק מהבעיות, ישנה ועדה במשרד האוצר להקמה של רגולטור ייעודי, ישנה ועדה להגברת התחרותיות בשירותים פיננסיים, הממשלה מובילה תהליכים שונים לסיוע לעסקים קטנים.