למצגת​

v     הנגידה, ד"ר פלוג: "המדיניות המוניטרית המרחיבה סייעה למשק להתמודד עם סביבה עולמית ממותנת. ירידת הגירעון ומספר גורמים נוספים תמכו בהמשך ירידת משקל החוב הציבורי בתוצר, הפוך ממגמתו במרבית המדינות המפותחות.
v     ההצלחה בהתמודדות עם אתגרי הטווח הקצר והעובדה שמצב המשק סביר ביחס לסביבה העולמית מאפשרות להגביר את המאמץ לצמצום הפער ביננו לבין המדינות המפותחות בשורה של נושאים ולהניח את התשתית הכלכלית לעתיד.
v     המגמות בסביבה העולמית והמגמות דמוגרפיות בישראל מציבים לנו אתגרים מורכבים לעתיד, ומחייבים אותנו לפעול לשינוי המגמות בתחום פריון העבודה, החינוך, הבריאות והתשתיות כדי שהמשק הישראלי ימצה את הפוטנציאל הגלום בו.
v     לכן חשוב שהממשלה תגבש את סדרי העדיפויות באופן שיאפשר לה להתמקד בטיפול בבעיות היסוד של המשק והחברה הישראלית בטווח הארוך.
v     כדי להתמודד עם אלה הממשלה נדרשת לפעול לשיפור רמת השירותים הציבוריים, להשקיע בתשתיות, ולתמוך במנועי הצמיחה."
 
אנו מפרסמים היום את דוח בנק ישראל לשנת 2015. הדוח מציג ניתוח של הפעילות הכלכלית בישראל בשנה האחרונה, את המדיניות הכלכלית שבאה לתמוך בה, וכן דגשים והמלצות לקובעי המדיניות ביחס לשנים הבאות. בדברי היום אתמקד בניהול המדיניות הכלכלית, והתפקידים השונים בניהול המדיניות שממלאים בנק ישראל והממשלה.
חשוב להבחין בין המדיניות שפועלת בטווח הקצר, ונועדה למתן את התנודות הכלכליות, אלו שהכלכלנים מכנים "מחזורי העסקים", לבין המדיניות שפועלת כדי להשיג יעדים ארוכי טווח(שקף 2).
בטווח הקצר משתמשים קובעי המדיניות במדיניות המוניטרית ובמדיניות הפיסקאלית. המדיניות המוניטרית ממוקדת בשמירה על יציבות המחירים, ובתמיכה בפעילות הכלכלית ובתעסוקה כאשר ישנם זעזועים הממתנים אותן; המדיניות הפיסקאלית, מאזנת בין הצורך בתמיכה בצמיחה בתנאים כאלה, לבין הצורך לשמור על גירעון סביר, ולנהל לאורך זמן את נטל החוב הציבורי כדי למזער את נטל תשלומי הריבית בעתיד, וכן על מנת לאפשר לממשלה מרחב פעולה, המכונה מרחב פיסקאלי, לשעת משבר.  
המדיניות הכלכלית הממוקדת ביעדים ארוכי הטווח—ובראשם השגת צמיחה מכלילה לאורך זמן—פועלת באמצעות המדיניות התקציבית על מרכיביה השונים (גודל והרכב ההוצאה הממשלתית, גודל והרכב המיסים), וכן על ידי קידום שינויים מבניים ורפורמות.
ככל שהמדיניות המוניטרית של בנק ישראל אפקטיבית יותר בהחלקת מחזורי העסקים, כך היא מאפשרת למדיניות התקציבית של הממשלה את מרחב הפעולה למקד את המדיניות בהתמודדות עם האתגרים של הטווח הארוך.
המדיניות הכלכלית מושפעת מגורמים שונים, אולם מעצם היותנו משק קטן ופתוח, אנו מושפעים מאד מהסביבה הגלובלית.
הסביבה הגלובלית שלאורה פועלת המדיניות המקרו כלכלית בטווח הקצר, הייתה גם ב-2015 ממותנת (שקף 3)—צמיחה עולמית חלשה שכללה האטה נוספת במשקים המתעוררים, והמשך צמיחה נמוכה יחסית בארה"ב ובגוש היורו, גידול מתון מאוד בסחר העולמי, ירידה חדה במחירי האנרגיה והסחורות הן בשל ביקושים ממתונים יחסית, והן על רקע גידול בהיצע. על רקע כל אלה, הבנקים המרכזיים העיקריים המשיכו, וחלקם אף העמיקו, את המדיניות המוניטרית המאוד מרחיבה.
בישראל, ההתפתחויות העיקריות כללו כמובן את האינפלציה הנמוכה מאוד, הן בהשפעת מחירי הסחורות והדלק בעולם והן בהשפעת הפחתות מחירים שיזמה הממשלה; הצמיחה הממותנת שהושפעה מחולשת היצוא על רקע הסחר העולמי המתון, אך גם מגורמים מקומיים נקודתיים ומהייסוף של שער החליפין, שוק העבודה החזק יחסית, והעלייה המהירה בהיקף המשכנתאות ומחירי הדיור (שקף 5).
על הרקע הזה פעלה המדיניות המוניטרית (שקף 6). הוועדה המוניטרית נקטה גם השנה במדיניות מוניטרית מאוד מרחיבה, שכללה את הפחתת הריבית לשפל של 0.1% במרץ 2015, לצד רכישות מט"ח במסגרת שתי התכניות - התכנית שנועדה לקזז את השפעת הפקת הגז הטבעי, והתכנית למיתון תנודות שאינן עקביות עם הכוחות הבסיסיים. לאור העובדה ששער החליפין האפקטיבי מיוסף ביחס לרמה של שווי משקל על פי אומדנים שונים, הוא ממשיך להקשות על צמיחת היצוא והמגזר הסחיר. מדיניות שער החליפין פעלה בעבר ותמשיך לפעול בעתיד על מנת לסייע לצמיחה ביצוא.
כדי לצמצם את הסיכונים בשוק המשכנתאות ולתמוך ביציבות הפיננסית, נותרו בעינן גם שורת המגבלות על המשכנתאות, שהטיל בשנים הקודמות הפיקוח על הבנקים.
אחד הערוצים המרכזיים בהם הצליחה המדיניות המוניטרית המרחיבה להשפיע על הפעילות הכלכלית הוא הערוץ של האשראי למשקי הבית (שקף 7). האשראי גדל, מחירו ירד, ובכך הורדת הריבית הביאה להוזלה משמעותית במחיר האשראי הצרכני, ובהמשך לכך לגידולו של אשראי זה, מה שבסופו של דבר תמך בגידול הצריכה הפרטית בקצב מהיר יחסית בשנים האחרונות, ובעיקר ב-2015. הצריכה הפרטית, שמהווה כ55% מהתוצר, הייתה הגורם הדומיננטי בתרומה לצמיחה השנה, וקיזזה חלקית את החולשה בפעילות שנבעה מהירידה ביצוא ובהשקעות. כפי שנתן יראה, הדבר בא לידי ביטוי גם בתעסוקה.
המדיניות התקציבית ב-2015, שהתבססה בעיקרה על תקציב המשכי, השתקפה בירידה של הגירעון מנוכה המחזור (שקף 9)—כלומר הגירעון המנוכה מההשפעות של הסטייה של הצמיחה מהשיעור ארוך הטווח—ל-2.7 אחוזים מהתוצר. בכך, המדיניות צמצמה את הדחף הפיסקאלי (כלומר את השפעתה האנטי-מחזורית). זו מדיניות סבירה בהינתן שרמת הגירעון מנוכה המחזור עדיין גבוהה יחסית, ושהמדיניות המוניטרית המרחיבה תמכה בפעילות. הירידה של הגירעון, יחד עם עלייה גבוהה יחסית במחירי התוצר, ושחיקת החוב הצמוד למדד המחירים לצרכן, תמכו בהמשך ירידת משקל החוב הציבורי בתוצר (שקף 10)—הפוך ממגמתו במרבית המדינות המפותחות, ומהרמה הממוצעת בהן. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי עדיין גבוה בהשוואה למוצע מדינות ה-  OECD(שקף 11),  אך הוא מצוי במגמת ירידה, שהואצה בשנתיים האחרונות. ירידה זו נובעת לא רק מהירידה במשקל החוב אלא גם ממדיניות אקטיבית של אגף החשבת הכללית במשרד האוצר, שפעל למיחזור החוב בריביות הנמוכות השוררת היום, וגם להפחתת סיכון המחזור ע"י הארכת המח"מ של החוב. הצמצום של נטל תשלומי החוב –מכ-4.5 אחוזי תוצר ב-2010 לכ-2.5 אחוזי תוצר היום מפנה מקורות בהיקף משמעותי לשימושים אחרים. תקרת הגירעון שנקבעה לתקציב 2016, והפחתת המע"מ ומס החברות בתגובה לגבייה מוגברת של מסים שנבעה במידה משמעותית מהגאות בעסקאות בנדל"ן, עלולות לבלום את ההמשך של התפתחויות חיוביות אלו.
ההצלחה בהתמודדות עם אתגרי הטווח הקצר, והעובדה שמצב המשק סביר ביחס לסביבה העולמית, מאפשרות להגביר את המאמץ  כדי לפעול לצמצום הפער בשורה של נושאים ביננו לבין המדינות המפותחות, ולהניח את התשתית הכלכלית לעתיד.
חשוב שהממשלה תגבש את סדרי העדיפויות באופן שיאפשר לה להתמקד בטיפול בבעיות היסוד של המשק והחברה הישראלית בטווח הארוך.
כיצד? המדיניות הכלכלית להשגת היעדים ארוכי הטווח—צמיחה מכלילה ובת קיימא—פועלת באמצעות אספקת שירותים ציבוריים ברמה נאותה, תמיכה במנועי הצמיחה במשק, הפעלת כלי מדיניות לצמצום פערים, רפורמות להגברת היעילות בשימוש בתשתיות ובשירותים הציבוריים, והגברת התחרות בענפים בהם היא אינה מספקת.
מהם האתגרים העומדים בפני קובעי המדיניות לטווח הארוך?
מבט צופה פני עתיד מלמד שישנם תהליכים, חלקם גלובליים וחלקם מקומיים, המהווים רוח נגדית לצמיחה: על פי ניתוח של גופים בינלאומיים (שקף 13) קצב הצמיחה של התוצר העולמי צפוי להיות מתון יותר בשנים הבאות ביחס לשנים שטרם המשבר הכלכלי העולמי, וקצב הגידול של הסחר העולמי צפוי להתמתן עוד יותר, בשל היחלשות הקשר בין הצמיחה הגלובלית לבין התפתחות הסחר העולמי.
אצלנו, השילוב של מגמות דמוגרפיות (עליית משקלן של אוכלוסיות ששעורי התעסוקה שלהם נמוכים יחסית, והאטה של גידול האוכלוסייה בגילאי העבודה העיקריים) לצד מיצוי של התרומה של העלייה בהשכלה, כפי שמשתקפת במספר שנות הלימוד הממוצע (שקף 14), יפעלו להאטת קצב הצמיחה העתידי, ולכן נדרשת מדיניות אקטיבית לקיזוזן של מגמות אלה.
על רקע מגמות עתידיות אלה חשוב לבחון את המגמות של השנים האחרונות בפיריון העבודה, באיכות השירותים הציבוריים ובפערים בהכנסה, כדי לסמן את הכיוונים בהם על המדיניות לפעול כדי להתמודד עם האתגרים.
בפיריון--הנמדד כתוצר לשעת עבודה-- אנחנו לא סוגרים את הפער ביחס למדיניות המפותחות (שקף 16), והדבר נכון גם בתקופה שמאז המשבר הגלובלי. פער זה בין התוצר לעובד בענפים הללו בישראל, לבין התוצר לעובד באותם ענפים במדינות המפותחות, מתמקד בענפים המייצרים בעיקר לשוק המקומי והם מקומיים באופיים, ולכן אינם חשופים לתחרות מחו"ל (שקף 17). חשוב לציין שאלה הם הענפים המייצרים את עיקרו של התוצר, וגם מעסיקים את הרוב המוחלט של העובדים במשק. הדיון על הפריון נשמע מאוד תיאורטי. אבל לשם המחשה, אם היינו סוגרים את פער הפריון מול ממוצע מדינות ה-OECD, היינו מעלים את רמת החיים בכשליש – זה בערך הגידול שהיינו מקבלים בתוצר לנפש.
בהקשר זה ניקח לשם דוגמא את ענף הבנייה (שקף 18), המעסיק כ7.5% מהמועסקים במגזר העסקי–ענף מקומי מובהק--וניבחן את התוצר לעובד בענף על פני תקופה ארוכה: הפיריון בענף ירד בשנות ה-70 וה-80 ונותר קפוא מאז שנות ה-90, בניגוד לעלייה בפיריון בתעשייה שהואץ מאז תכנית החשיפה בשנות ה-90, ולענף החקלאות שבו חלה עלייה מתונה בפריון על פני כל התקופה. ענף הבנייה ה"נהנה" מזמינות של עובדים זרים, ששכרם נמוך ביחס לעובדים מקומיים בעלי מאפיינים דומים, סובל מפיגור טכנולוגי משמעותי. החלטת הממשלה שהתקבלה לאחרונה, לאפשר לחברות קבלניות זרות להיכנס לפרויקטים של בנייה למגורים, אם תיושם בהיקף משמעותי, עשויה לתרום לתפנית במגמת הפיריון בענף – חברות שיביאו לישראל טכנולוגיות מתקדמות יחייבו גם את הקבלנים המקומיים להתייעל, ובטווח הארוך יתרמו לעליית שכרם של העובדים מקומיים בענף.
רמת השירותים הציבוריים, מראה תמונה מורכבת- בענפים בהם בוצעה בשנים שעברו ההשקעה הנדרשת הן בתשתית הפיסית והן בכוח האדם המתאים, אנו נהנים מפירות ההשקעה, בדמות איכות גבוהה ברמת השירותים; מאידך גיסא, בענפים בהם לא בוצעו או לא מבוצעות השקעות מתאימות, איכות רמת השירותים נמוכה או צפויה להיפגע. חשוב להדגיש שאת פירות ההשקעה הציבורית, או את הנזקים מהיעדרה, לא רואים באופן מיידי. אנו נהנים היום מהשקעות עבר, ומתחילים להרגיש את ההשפעות במקומות בהם ההשקעה לא הייתה מספקת. אמחיש את דברי במספר דוגמאות מענפים שונים:
רמת שירותי הבריאות הנוכחית (שקף 20) היא טובה בהשוואה בינלאומית כפי שמעידים סיקרי שביעות הרצון של הציבור (ומשתקפת גם בתוחלת חיים גבוהה יחסית, תמותת תינוקות נמוכה וכו'). ואולם, מאינדיקטורים שונים עולה שהתשתיות הפיסיות והאנושיות "מתוחות" מאוד וכבר עתה יש מוקדים של צפיפות יתר קיצונית למדי. כך, מספר מיטות האשפוז  ל-1000 נפש נמוך יחסית, התפוסה במיטות הרפואה הדחופה גבוהה ביותר, ושעור הרופאים מעל גיל 55 הוא כמעט 50 אחוזים—הגבוה ביותר במדינות המפותחות. ללא השקעות ניכרות הן בתשתיות הפיסיות והן בהכשרת רופאים ואחיות, רמת השירותים תתדרדר במהירות, בפרט לנוכח הזדקנות האוכלוסייה הצפויה.
ברמת החינוך (שקף 21) כבר ניכרת תוצאת ההזנחה של שנים—הן בהישגים הירודים של תלמידי ישראל במבחנים הבינלאומיים הסטנדרטיים, והן בפערים גדולים בין תלמידים ממשפחות ברמות הכנסה שונות. כך למשל, במדד הבוחן את שיעור התלמידים מתנאים סוציואקונומיים נמוכים המשיגים ציונים גבוהים במבחנים אלה, אנחנו כמעט בתחתית הרשימה. מדד זה מבטא את העובדה שההעדפה המתקנת אינה מצליחה לשפר את סיכוייו של תלמיד מרקע סוציואקונומי חלש, להגיע להישגים גבוהים. כיתות צפופות ו מיעוט מחשבים ביחס למספר הילדים (מחשב לכל ילד... רביעי) הם רק אינדיקטורים לכך שהוצאה הציבורית לתלמיד נמוכה, והתוצאות הן בהתאם. כאן חשוב לציין שבשנתיים האחרונות חל גידול משמעותי בהוצאה הממשלתית על שירותי החינוך, ובכלל זה העלאה ניכרת של שכר המורים, שבוודאי תתבטא לאורך זמן גם בשיפור רמת המורים.
דוגמא חיובית לתוצאות ההשקעה הינה תחום שירותי התחבורה הציבורית (שקף 22). בזמינות של שירותי התחבורה הציבורית שהתדרדרו עד לפני כעשור, ניכר שיפור משמעותי בעשור האחרון בעקבות השקעה ממשלתית ניכרת ופתיחת הענף לתחרות, ויחד עם ההוזלה במחירי התחבורה הציבורית שנקבעה בחוק לאחרונה, אנו צפויים להגברת השימוש בתחבורה ציבורית, שיתרום לרווחת הציבור, וגם לשיפור באיכות הסביבה.
באשר לאי השוויון במשק (שקף 24), הניתוח שמוצג בדוח מראה שהוא איננו גזירת גורל, ושניתן להפחית אותו באמצעות הגברת השימוש בכלי מדיניות שהוכחו כאפקטיביים. ראוי לציין את הירידה שהתרחשה באי-השוויון בהכנסה ברוטו (אי השוויון הכלכלי), שהיום אינו גבוה בהשוואה בינלאומית, על רקע עלייה משמעותית בהשתתפות בשוק העבודה שהגדילה את שעור המשפחות שיש בהן שני מפרנסים, ובכך הקטינה את אי השוויון בשעות העבודה למשק בית. ירידת אי השוויון בהכנסה הכלכלית התרחשה למרות שאי השוויון בשכר לשעת עבודה נותר גבוה. מגמה זו נתמכה במדיניות לצמצום התמריצים השליליים לתעסוקה שהיו גלומים בעבר במערכת הרווחה, והגדלה מסוימת בשירותים תומכי תעסוקה כמו החלת חוק חובה חינם מגיל 3 והרחבת הסבסוד של צהרונים ומשפחתונים לגיל הרך. כפי שהראינו בדוח, יש צורך בהרחבת ההיקף של שירותים אלה. מנגד, אי השוויון בהכנסה נטו, לאחר קצבאות ומיסוי, נותר גבוה במיוחד, והוא נובע משילוב של תרומה נמוכה יחסית של מערכת הקצבאות ושל מערכת המיסוי הפרוגרסיבי להפחתת אי השוויון. כלי מרכזי לטיפול בסוגיה זו, שהממשלה אף הרחיבה את השימוש בו לאחרונה, הינו מענק ההכנסה.
חלק לא מבוטל מהתוצאות שראינו בתחומי רמת השירותים הציבוריים הלא מספקת, הגידול המתון בפיריון המשתקף בצמיחה מתונה, ואי השוויון הגבוה בהכנסות נטו, הם תולדה של הוצאה אזרחית נמוכה מדי (שקף 26): לאחר שבתחילת שנות האלפיים ההוצאה הציבורית הייתה מאוד גבוהה, חלה הפחתה ניכרת של משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, וכעת הפער בהוצאה האזרחית ביננו לבין מרבית המדינות המפותחות הוא גדול, וכך גם בהוצאה החברתית. גם ההוצאה הממשלתית על מנועי צמיחה מובהקים כמו מחקר ופיתוח נמוכה בהשוואה בינלאומית. תמיכה ממשלתית רחבה יותר בהם יכולה להיות המפתח ליכולתם של מפעלים, לאו דווקא בתחום ההי טק, לשדרוג טכנולוגי שיסייע להם להצליח בעולם תחרותי; או מדיניות פעילה בשוק העבודה--בהכשרה מקצועית רלוונטית, או בהנגשה והוזלה של שירותים תומכי עבודה כמו סבסוד מעונות יום וכד' -- יכולה לסייע להשתלבות מוצלחת בשוק העבודה, ולהעלות את הכנסתן של משפחות עובדות הנותרות עניות למרות זאת. העלאה של מענק העבודה תתרום להעלאת ההכנסה של משפחות עובדות שהכנסתן נותרת נמוכה. צעדים בכיוון זה נעשים, ויש גם החלטה להרחיב מאוד את ההכשרה המקצועית החל משנה זו; חשוב לפעול בכיוונים הללו ביתר שאת.
כיצד אם כן יכולה הממשלה לפעול לקידום אתגרי המשק  לנוכח האתגרים שניצבים בפנינו, הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך? איך ניתן לשפר את איכותם ויעילותם של השירותים לאזרח, לשפר את רמת ההון האנושי ואת התשתית הפיסית, כדי לתמוך בצמיחה מכלילה ובת קיימא? (שקף 27)
כפי שהמחשתי בתחילת הדברים, המדיניות המוניטרית המרחיבה מסייעת למשק להתמודד עם מחזור העסקים הגלובלי, ובכך מאפשרת לממשלה להתמקד באתגרי המדיניות לטווח הארוך. כדי להתמודד עם אלה הממשלה נדרשת לפעול לשיפור רמת השירותים הציבוריים, להשקיע  בהגדלת הקיבולת ((capacity שלהם ובתשתיות, ולתמוך במנועי הצמיחה.
אם נרצה להשיג את היעדים האלו יהיה צורך גם לייעל וגם להגדיל את ההוצאה האזרחית במידה ניכרת; ולכן, מעבר לשימוש במקורות המתפנים מהפחתת נטל תשלומי הריבית על החוב הממשלתי, וכדי שלא לגלגל את נטל הגידול הזה על הדורות הבאים, לא יהיה מנוס מהעלאת תקבולי מיסים, באמצאות ביטול פטורים ממס שאין להם הצדקה כלכלית, ו/או העלאה של שעורי המס.
מעבר לשיפור רמת השירותים לאזרח, ולהשקעה בתשתיות ובמנועי הצמיחה, חשוב לפעול גם לקידום רפורמות שיקטינו את החסמים לצמיחה, כפי שהם למשל באים לידי ביטוי במקומנו הירוד במדד ה-Doing Business, והגברת התחרות בענפים בהם היא אינה מספקת, ובכלל זה במגזר הפיננסי.
הטווח הארוך כבר כאן, וככל שנקדים לאמץ תכנית אסטרטגית ממוקדת בנושאים שהעליתי, כך נוכל להתמודד עם האתגרים הללו בצורה טובה יותר. אימוץ תכנית כזו היא קריטית לנוכח התהליכים שתיארתי הן בכלכלה העולמית והן בישראל המחייבים אותנו לעשות כל שניתן , כדי למצות את הפוטנציאל העצום שטמון בנו.