בהצעת התקציב שמונחת היום לפני הממשלה הועלה יעד הגירעון לשנים 2017 ו-2018, ועל בסיס התחזיות המקרו כלכליות, ניתן להעריך שמימוש הצעדים הכלולים בהצעת התקציב יביא בקירוב לעמידה ביעד שהוצב. הצעת התקציב גם כוללת שינוי חשוב בתהליך התקצוב – מעבר לתקציב נומינלי על בסיס אמצע יעד האינפלציה משנת 2019. בנק ישראל רואה בשינוי זה מהלך נכון שיגדיל את שקיפות התקציב ויצמצם את הזעזועים המיותרים שנבעו מהשיטה הנוכחית לקביעת מחירי התקציב.
יעדי הגירעון הועלו, למרות שבתקופה הנוכחית הסביבה הכלכלית דווקא תורמת להכנסות גבוהות ממסים ולכן לגירעון נמוך. הצורך בהעלאת יעד הגירעון נובע מהגדלה ניכרת של הוצאות הממשלה, הרבה מעבר לתקרת ההוצאות הנוכחית, אף שזו הועלתה בשיעור ניכר רק בסוף 2015. יעד הגירעון החדש צפוי להביא לגידול מתון אך מתמשך ביחס החוב לתוצר בשנים הקרובות, וחושף את המשק לסיכון של עליה ניכרת בגירעון וביחס החוב לתוצר אם ההתפתחויות המקרו-כלכליות יהיו פחות חיוביות, אפילו במעט, מאלו שמופיעות בתרחיש הבסיס של התחזית שעל בסיסה נבנה התקציב. זאת ועוד, חלק מהגידול בהכנסות ממיסים נישען על התפתחויות חריגות (עלייה חדה ברכישת מוצרים בני קיימא, ובפרט מכוניות, היקף עיסקאות בנדל"ן שעלולות להתברר כזמניות). העלאה זו של הגירעון בתקופה בה המשק קרוב לתעסוקה מלאה, עלולה לגרום לכך שהמדיניות הפיסקלית תתקשה בעתיד לתמוך בפעילות במשק דווקא בתקופות בהן התנאים יהיו פחות נוחים.
ההעלאות של תקרת ההוצאות בשנים האחרונות - לצד השימוש הגובר בהתאמות חשבונאיות, שימוש בהעברות חד-פעמיות מגופים חוץ תקציביים, הסטות של הכנסות בין השנים ופריסת הוצאות - מלמדות על הקושי להשיג את יעדי הממשלה בתחומי הביטחון, הרווחה, התמיכה בצמיחה הכלכלית והשירותים החברתיים במסגרת התקציב שקובעת התקרה. אלו משקפים את רמת ההוצאה הציבורית הנמוכה בישראל, ואת הקושי לתת מענה למטרות הממשלה במסגרת תקציבית כה מגבילה. במידה שההחלטות לפרוץ שוב ושוב את תקרת ההוצאות משקפות כנראה פער אמיתי בין היכולת להשיג את המטרות לבין ההוצאה המותרת, על הממשלה לשקול להתאים את תוואי התקציב לרמה המתאימה להשגת המטרות, ולהתאים לכך בצורה פרמננטית את רמת ההכנסות.
מכיוון שהצעת התקציב מטפלת בחלק מהבעיה התקציבית לשנתיים הקרובות באמצעות צעדים חד-פעמיים ודחיית הוצאות, נוצר פער גם בין ההוצאות הצפויות ב-2019 לתקרת ההוצאות לאותה שנה, אף שזו מועלית עכשיו. זאת, גם אם מניחים כי מעכשיו עד סוף 2019 הממשלה לא תקבל אף החלטה עם עלות תקציבית בלי לקזז אותה בהפחתת הוצאות בסעיף אחר. לכן חשוב שבמסגרת הדיון על תקציב 2017 ו-2018 יאומצו צעדים אמינים לסגירת הפער הזה כדי לייצב את המסגרת הרב-שנתית של התקציב. לא ברור שקיצוצים רוחביים, ללא איפיון של המהלכים הספציפיים למימושם בכל משרד, יוכלו להשיג מטרה זו, ומצד שני, יישום הקיצוצים יקשה על השרים לממש את המטרות שהם הציבו למשרדיהם. חוק הנומרטור שאושר בסוף 2015, ומהווה שינוי חשוב שאימצה הממשלה, מצליח כנראה לבלום את היצירה של התחייבויות תקציביות חדשות. אבל, לאור העלות של צבר ההחלטות הקיימות של הממשלה יש למצוא פתרון הולם להסדרת מסגרת התקציב. כאמור, אם הממשלה רואה חשיבות בביצוע התוכניות שאישרה חשוב שתקבע במקביל את מקורות ההכנסה למימונן.
הרכב ההוצאות בתקציב משקף במידה רבה את סדרי העדיפויות של הממשלה, וכמובן שיש לו גם השלכות כלכליות וחברתיות לא מבוטלות, בפרט לגבי כושר הצמיחה ארוך הטווח של המשק. בהיבט זה, אני רוצה להתייחס, כדוגמא, להחלטות שיתקבלו כאן בקשר לתקציב החינוך והשפעתן על איכות ההון האנושי בישראל בשנים הבאות, ודרך זה על פוטנציאל הצמיחה המכלילה של המשק. הצעת התקציב הנוכחית כוללת בשתי שנותיה ריסון של הוצאות החינוך, כך שיגדלו בשיעור נמוך מזה שנדרש כדי לשמר את רמת השירות הריאלית של המערכת. ריסון זה עלול לפגוע בקידום יעדים כלכליים וחברתיים מרכזיים בטווח הארוך. ראשית, המדיניות החברתית שפעלה בעשור האחרון לעודד מעבר מרווחה לתעסוקה אכן תמכה בהגדלת התעסוקה, אך הצלחתה בהפחתת אי-השוויון והעוני בקרב האוכלוסיות שבשולי החברה עדיין מוגבלת. לפני מספר שבועות, פורסם סקר המיומנויות שהראה כי סיבה מרכזית לקשיי האוכלוסיות החלשות בישראל היא הכישורים הבסיסיים הנמוכים של אזרחי ישראל בפרט הערבים והצעירים במגזר החרדי. כלומר, אי-השוויון הכלכלי שמוכר לכולנו הוא במידה רבה תמונת ראי של אי-השוויון בכישורי העובדים.
בנוסף, אחד מהחסמים הבולטים לצמיחת המשק בתקופה האחרונה הוא המחסור בכח אדם טכנולוגי בכל הרמות. בעוד שההכשרה הטכנולוגית עצמה אינה מתבצעת בהכרח במערכת החינוך, הקניית הכישורים המתבצעת בגילאים המוקדמים הנה תנאי הכרחי להכשרת כוח אדם איכותי בתחומים אלה, והיא יכולה להתבסס רק על מערכת חינוך ברמה גבוהה ונגישה לכל.
בשנים האחרונות יישמה הממשלה רפורמות במערכת החינוך שנועדו לשפר את ביצועיה, תוך הגדלת ההשקעה הכספית. הניסיון והמחקרים בעולם מלמדים שלהגדלת ההשקעה אכן צפויות תוצאות לימודיות וחינוכיות טובות, וכולנו מקווים לראות אותן מהר ככל הניתן. אבל, תוצאות כאלה, בפרט תוצאות כלכליות, אינן מתממשות ביום אחד ואפילו לא בכמה שנים בודדות. לכן נדרשים אורך רוח והתמדה. בינתיים חשוב לא להרפות ולהמשיך לקדם את תחומי החינוך בהם נדרשת השקעה נוספת, לצד שיפור יעילות השימוש במשאבים הקיימים. תשומת לב מיוחדת חייבת להינתן לחינוך בגיל הרך ולהעדפה מתקנת, כדי למצות את הפוטנציאל של כל הילדים בישראל, כי בסופו של דבר זהו המפתח להגדלת הצמיחה בטווח הארוך באופן שמכליל את כל האזרחים. בתקציב הנוכחי כלולות מספר הצעות להעדפה מתקנת שחשוב לקדם וליישם, אך אלו אינן צריכות לבוא על חשבון תקצוב הולם של כלל המערכת.
התמקדתי במערכת החינוך, כי זו דוגמא מרכזית לכך שהחלטות תקציביות היום משפיעות על פוטנציאל הצמיחה ועל אי השוויון העתידי, אך החשיבות בהסתכלות ארוכת הטווח נכונה גם לתחומים אחרים, כגון מערכת הבריאות, ההשקעה בתשתיות ועוד.