בימים האחרונים חלה התקדמות משמעותית במאמצים לקידום התחרות במערכת הפיננסית, עם הצגת עיקרי ההמלצות של ועדת שטרום בממשלה, ופרסום המתווה להקמת בנקים חדשים על ידי הפיקוח על הבנקים. אני רוצה בהזדמנות זו להודות לחברי הוועדה, ליו"ר הוועדה דרור שטרום, וכמובן לשר האוצר ששם את הדברים על סדר היום, ופעל להקמת הוועדה המשותפת. ההסכמות שאליהן הגיעה הוועדה וההסכמות בנוגע להקמת מאגר נתוני האשראי בשיתוף עם משרדי האוצר והמשפטים יחוללו שינוי שישרת את הציבור.
בדברי היום ארצה להציג את תפיסת בנק ישראל באשר למודל התחרות הרצוי במגזר הפיננסי בישראל, ובפרט בכל הקשור למערכת הבנקאות. בתוך כך, אבהיר את האופן בו התגבשה עמדתנו בכל הקשור לאופן היישום הנכון של רפורמות בתחום זה.
המודל התחרותי הרצוי צריך להיבנות תוך הסתכלות על מספר ממדים, שאפרט בהמשך, ועל בסיס זה יש לעצב את הרפורמות השונות שנועדו להגביר את התחרות בישראל. בטרם אכנס לפרטי הדברים, אני אגיד כבר עכשיו – יש מקום לשינוי במודל התחרותי במערכת הבנקאית והפיננסית בישראל, כפי שהסכמנו, באופן שיגביר תחרות במגזר משקי הבית והעסקים הקטנים.
הממד הראשון מתייחס למאפיינים הייחודים של סקטור הבנקאות לעומת סקטורים אחרים במשק. ייאמר כבר בפתח הדברים, סקטור הבנקאות ייחודי, הסיכונים הכרוכים בפעילותו גדולים ולהתממשות הסיכונים השלכות חברתיות ומשקיות קשות.
בקצרה, מערכת הבנקאות בכל העולם מאופיינת במינוף גבוה מאד ובמח"מ קצר של ההתחייבויות; בעלי החוב (שהם בעיקר ציבור המפקידים) מפוזרים מאד בלא יכולת אמיתית לעקוב ולנטר את הפעילות של הבנק; ומח"מ הנכסים של הבנקים הינו ארוך ושוויו הפיננסי אינו וודאי באופן שמייצר ומעצים את בעיית הסיכון המוסרי. כתוצאה מכך, בנקים חשופים יותר מגופים אחרים לסיכון חדלות פירעון ולאפקט ההדבקה; ובשל חשיבותם המכרעת למשק מודרני, העלות החברתית בנפילתם היא גבוהה. ראינו זאת בשנים האחרונות עם נפילתם של בנקים רבים בארצות הברית ובמדינות אירופה.
ממאפיינים אלו, ברור שהתחרות בסקטור הבנקאי אינה יכולה להיות דומה לזו שבסקטורים אחרים; ההיסטוריה מוכיחה שאם מתירים ואף מדרבנים מערכת בנקאית ופיננסית לתחרות נטולת מגבלות לטובת שורת הרווח, המחיר שמשלמים בעלי החוב, והמשק, כלומר הציבור כולו, כבד מנשוא. לכן, יש חשיבות בגיבוי המודל התחרותי שייבחר ברגולציה הולמת.
הממד השני, מתייחס לשאלה מה הן המטרות שאנו רוצים להשיג בהגברת התחרות?. בדרך כלל, תחרות אמורה להביא לשלוש תוצאות עיקריות: (1) להתפתחות של המגזר הפיננסי, לרבות יעילות של השירותים הפיננסיים; (2) להגדלת הנגישות ולהוזלת המחירים של השירותים פיננסיים לחברות ולמשקי הבית.
(3) לחדשנות ולשיפור השירות והמוצר הבנקאי והתאמתו ללקוח. כלומר בלי תחרות, מערכת הבנקאות שלנו לא תתפתח, השירות לצרכן ייפגע, אמון הצרכן במערכת עלול להיפגע, ובסופו של דבר יכולות להיות לכך גם השלכות על היציבות.
הזכרתי את יציבות המערכת, וכעת אני מגיעה לממד השלישי, המתייחס לשאלות: האם יש סתירה בין היציבות לתחרות ?מהו האיזון הנכון בין רמת התחרות לבין הגנה על יציבות המערכת ? וכיצד ניתן לשמר אותו?. דיברתי בעבר על החשיבות של יציבות המערכת הפיננסית ועל התפקיד המרכזי שיש לבנק ישראל בהבטחתה. אזכיר כי שמירה על היציבות של המערכת היא אינטרס ציבורי, המשרת בראש ובראשונה את לקוחות הבנקים, כלומר את הציבור הרחב. היציבות נשענת במידה רבה על אמון הציבור במערכת הבנקאית, אמון שגובר ככל שהמערכת הגונה ותחרותית יותר. כאשר מבינים זאת, ניתן אף לראות בתחרות וביציבות גורמים המשלימים והמחזקים האחד את השני. המטרה הינה להשיג את האיזון הנכון בין השתיים וזה אתגר מתמיד. אפילו באנגליה, המדינה היחידה שהגדירה בחקיקה לרגולטור גם תפקיד של קידום התחרות –קידום התחרות הינו מטרה הכפופה (כלומר במדרג מתחת) לתפקיד המרכזי של הרגולטור, שהינו שמירה על יציבות.
בהינתן שלושת הממדים שהזכרתי, הממד האחרון והמשלים את התמונה מתייחס לניתוח המבנה הקיים של מערכת הבנקאות, תוך זיהוי הכשלים התחרותיים המאפיינים אותו, ובהתאם בחירת המקומות להתערבות רגולטורית או חקיקתית.
ניתוח כזה נערך באופן מעמיק על ידי בנק ישראל וזאת גם כחלק מתפקידנו בוועדת שטרום. אני אציג כעת בכמה מילים את עיקריו.
המערכת הפיננסית בישראל משתנה בשנים האחרונות, ויש בה כיום מגוון רחב יותר של שחקנים, כאשר הבנקים עדיין הינם הבולטים שבהם, אך לצידם הולכת ועולה החשיבות של הגופים המוסדיים, ובנוסף הולכים ומתפתחים גופים פיננסיים חוץ בנקאיים ותעשיית פינטק.
· בשוק האשראי לעסקים גדולים ירד בהדרגה משקלה של המערכת הבנקאית והגופים המוסדיים הפכו לשחקן משמעותי, המהווה אלטרנטיבה למערכת הבנקאית. כתוצאה מכך, אין ויכוח על כך ששוק האשראי לעסקים גדולים מאופיין ברמה גבוהה של תחרות;
· גם תחום המשכנתאות מתאפיין בתחרות גבוהה מאוד, ובצרכנות נבונה של הלקוחות עצמם שמבצעים השוואות בטרם חתימת העסקה, וזאת גם במסגרת המבנה הנוכחי של המערכת הבנקאית; זו גם תוצאה של העובדה שהאשראי לדיור מגובה בבטוחה, המפחיתה באופן משמעותי את הסיכון ואת בעיית הא-סימטריה במידע.
· המקטעים בהם יש מקום להמשיך לפעול על מנת להגביר את התחרות הם מגזר העסקים הקטנים ובמידה מסוימת גם במגזר משקי הבית (למעט אשראי לדיור). במגזרים אלו הבנקים הינם ספקי האשראי הדומיננטיים והמרווחים עדיין גבוהים באופן יחסי, וזאת על אף הגידול המהיר בהיצע האשראי הבנקאי , וירידת המרווחים, למגזרים אלו בשנים האחרונות.
כיצד, אם כן, יש לקדם תחרות במערכת הפיננסית בכלל ובמערכת הבנקאית בפרט? כיצד מרחיבים את התחרות שנפתחה במגזר העסקי ובשוק המשכנתאות גם למשקי הבית והעסקים הקטנים ?
הרחבת ההיצע והגברת התחרות יכולה להיעשות ע"י הכנסת שחקנים חדשים לשוק האשראי הבנקאי והחוץ בנקאי וע"י שיפור היכולת של השחקנים הקיימים והחדשים להתחרות. ביכולתם של השחקנים החדשים להתחרות יתמוך בין היתר, צמצום פערי המידע בין הלקוח לבין הבנק (החדש) ובין הבנק לבין שחקנים חוץ בנקאיים, צעדים שהומלצו על ידי ועדת זקן ויושמו על ידי בנק ישראל ויורחבו כעת עם הקמת מאגר נתוני אשראי.
המלצת וועדת שטרום להפריד את שתי חברות כרטיסי האשראי מהבנקים הגדולים עולה בקנה אחד עם אסטרטגיה זו, ולכן בנק ישראל תומך בה. חברות אלו הינם גופים פיננסיים שפעילותם כיום היא הכי קרובה לפעילות של בנק, והפיקוח על הבנקים אף בנה מתווה להפיכתם לבנק בתהליך מקוצר, אם יבחרו בכך.
במקביל, הפיקוח על הבנקים מקדם מתווה מקל להקמת בנקים חדשים מהיסוד. כאשר הכוונה הינה לטפל בחסמים שהיו להקמת בנק חדש, ואף לתת תמריצים ללכת בכיוון זה. כך:
· ביחס לחסם ההון – דרישות ההון מהבנקים החדשים יהיו נמוכות בצורה משמעותית ממה שהיה מקובל עד כה, לאחר שתוקם התשתית הנדרשת לניהול הסיכונים הכרוכים בכך;
· ביחס לחסם מערכות המיכון – הפיקוח על הבנקים יאפשר לבנקים חדשים וקיימים לפעול שלא במערכת מיכון עצמאית אלא באמצעות תשתיות מחשוב ותפעול משותפות במיקור חוץ;
· ביחס לחסם שנובע מהצורך ברשת סניפית ענפה – כבר לפני מס' חודשים פרסם הפיקוח הוראה המבטאת שינוי במדיניות הפיקוחית בנושא בנקאות בתקשורת, שמקלה באופן משמעותי על האפשרות להציע את כל מגוון שירותי הבנקאות באופן ישיר, ללא סניפים, במוקדי שירות, באינטרנט, באפליקציה דיגיטלית ובמכשירים פיננסיים.
· קיים גם חסם שנובע מאי הוודאות בתהליך – תהליך קבלת רישיון בנק יהיה פשוט יותר וכפוף ללוח זמנים קבוע מראש, באופן שיצור ודאות גבוהה יותר למשקעים;
· וביחס לחסם המידע – בנוסף לתעודת הזהות הבנקאית שכל לקוח קיבל כבר בשנה זו, , אנו מקדמים את הקמת מאגר נתוני האשראי בבנק ישראל. מאגר זה צפוי לצמצם את פערי המידע בין הבנק ללקוח ובין הבנק לגופים מתחרים, ובעצם יהיה כלי הכרחי לבנקים חדשים לתמחור ראוי של האשראי שהם נותנים.
בנוסף, אנו תומכים ומתמרצים את הבנקים להתייעל ולהשתמש בטכנולוגיות חדשות, דבר שיכול להוזיל את עלויות האשראי וניהול הפיקדונות של המערכת הבנקאית ולהציע שירותים נוחים יותר, מותאמים ללקוח ובזמן אמת.
מדובר בצעדים משמעותיים ביותר, המהווים שינוי במדיניות הפיקוחית שלנו. אז מה גרם לשינוי התפיסה של בנק ישראל?
אני רוצה להזכיר שקצת יותר מלפני עשור, נפלו בישראל מספר בנקים קטנים, והמחקרים השונים בתחום זה הראו שלבנקים הקטנים אין תרומה לתחרות (בעיקר בגלל עלויות קבועות גדולות שייצרו חסרונות גדולים לקוטן), אך בהחלט הייתה להם השפעה שלילית על היציבות. בהתאם המדיניות הפיקוחית הייתה בפועל כזו שהקשתה מאוד על הקמה של בנקים קטנים. לאור זאת, המיקוד של בנק ישראל בשנים שלאחר מכן היה שיפור התחרות בתוך המערכת הבנקאית, ונעשו רפורמות רחבות על ידי הפיקוח על הבנקים לעידוד התחרות באמצעות שיפור מצבם של הצרכנים.
ההתפתחויות במערכת הפיננסית בארץ ובעולם, השינויים הטכנולוגיים, שיכולים לצמצם במידה ניכרת את עלויות המיכון ואת הצורך ברשת סניפים וממילא הקטינו את היתרון לגודל, לצד ההקשבה לשיח הציבורי בנושא, הביאו אותנו בבנק ישראל, כמו שקרה אצל רגולטורים במקומות נוספים בעולם, לבחון מחדש את מידת הפוטנציאל התחרותי הקיים בפעילות של בנקים קטנים. אלו יוכלו לפעול ולהתמחות בנישה שתיתן להם יתרון תחרותי, תוך הישענות, לדוגמא, על טכנולוגיות שמקטינות את ההוצאות הקבועות. אנו מאמינים, שהסרת החסמים שתיארתי, מעבר לכך, שהיא מקלה באופן משמעותי על הקמת בנקים חדשים, יכולה להביא לשיפור התחרות בתחום הבנקאי, בין אם באופן ישיר ובין אם על ידי יצירת איום תחרותי.
בדומה לצעדים המשמעותיים שנעשו במסגרת דוח זקן להגברת התחרות במגזר הפיננסי, שרק כעת רואים ניצנים ראשונים להשפעתם החיובית, נצטרך להתאזר בסבלנות על מנת לבחון את ההשפעות של הצעדים השונים שהפיקוח על הבנקים מיישם כעת ואת אלה שהועדה לקידום התחרות המליצה עליהם. צריך לזכור כי שינוי במערכת הפיננסית דורש מהלכים מושכלים, יסודיים וארוכי טווח, וצריך גם מעט אורך רוח. אני יכולה להבטיח, שכל הצעדים הרבים שאנו עושים בתחום התחרות נעשים באחריות, לאחר בחינה רצינית ומקצועית של התועלות והסיכונים האפשריים הנובעים מכל צעד וצעד, וזה קריטי להצלחה של הצעדים תוך מזעור הסיכונים הקיימים בתהליך.
צעד משלים והכרחי ליישום ההמלצות לקידום התחרות, שמהווה גם תנאי למתן חלק מההקלות במתווה להקמת בנקים חדשים, הינו קידום ושיפור הכלים לטיפול בבנק בקשיים ובנק כושל, ובכלל זה ביטוח פיקדונות. כלים אלו, שהפכו להיות שכיחים מאוד בעולם כולו, בין היתר לאחר הבנת הלקחים מהמשבר הפיננסי, יתנו רשת ביטחון למקרה שבנק ייכנס לקשיים, כך שהנזק למפקידים, למערכת הפיננסית ולכלכלה יהיה מתון.
מילת אזהרה, נוספת, לסיום, מגמת התרחבות של האשראי למשקי בית נמשכת בקצב מהיר ולכן יש לבחון בזהירות את ריבוי היוזמות להגדלה נוספת של היצע האשראי למגזר זה. מבחינת הלווים, הגדלת היקפי האשראי עלולה להביא למינוף יתר ולהכבדת נטל החזר החוב בעתיד.
המשק נמצא כיום בתקופה של צמיחה, אמנם איטית יותר מאשר בעבר, בסביבה של ריבית קרובה לאפס ותעסוקה מלאה. שינויים אפשריים בכל אחד מהפרמטרים הנ"ל, כגון עלייה של הריבית או של האבטלה, עלולים לסכן את מצבם הכלכלי של משקי בית ועסקים קטנים, ולהקשות עליהם לעמוד בהתחייבויותיהם.. עוצמת הנזק שמשבר פיננסי עלול לגרום מחייבת לנקוט משנה זהירות בעת הנהגת רפורמות בענף השירותים הפיננסיים, תוך הפקת לקחים מהניסיון הבין-לאומי.
יש לזכור כי קריסה של מתווך פיננסי עלולה לגרום להדבקה ולפגיעה באמון במתווכים פיננסיים אחרים ובמוניטין של המערכת הפיננסית כולה. מסיבות אלו חשוב כי הגברת התחרות בשוק האשראי, החשובה לכשעצמה, תעשה בזהירות, תוך שימת לב לסיכונים המתפתחים ותוך פיקוח נאות על ספקי האשראי החדשים. לוועדה ליציבות פיננסית, שצפויה לקום בקרוב, ושתורכב מהרגולטורים השונים על המערכת הפיננסית, יהיה תפקיד חשוב בהבטחת הניתור, הזיהוי המוקדם והטיפול מבעוד מועד בסיכונים למערכת הפיננסית.
לסיכום, המשך יישום המהלכים המשמעותיים אותם תיארתי בדברי, המשקפים ראיה ארוכת טווח של טובת הצרכנים והמשק, יביא לשינוי מהותי במידת התחרות במערכת הפיננסית מבלי לסכן את היציבות או לפגוע בצרכן. לכן, חשוב עכשיו להתמקד ביישום הרפורמות; מדובר בשינויים גדולים ועלינו לאפשר למערכת להסתגל אליהם להגיע לשווי המשקל החדש שייווצר כתוצאה מהשינויים והרפורמות.