נכבדי, שרת המשפטים, היועץ המשפטי לממשלה, ראש הרשות לאיסור הלבנת הון, מכובדי כולם,
אני שמחה לקחת חלק בכנס חשוב זה לכבוד 15 שנים להקמת הרשות לאיסור הלבנת הון. מאז הקמת הרשות חל שינוי גדול וחשוב מאוד בתחום איסור הלבנת הון בישראל, שהינו בעל השפעה גדולה על הכלכלה והחברה.
בדבריי ארצה לתת את נקודת המבט של הפיקוח על הבנקים על משטר איסור הלבנת הון בישראל, ובפרט על החמרת ניהול סיכוני הציות, כאשר אתאר מה השתנה בשנים הללו, מה ההשלכות על הלקוחות ומה לדעתנו נדרש לעשות מכאן.
כידוע, המערכת הבנקאית בישראל מציעה מגוון רחב מאוד של מוצרים ושירותים, שנועדו לאפשר שירותי בנקאות איכותיים ומתקדמים ללקוחות עסקיים ופרטיים, שרובם הגדול שומר חוק.
עם זאת, בשנים האחרונות נדרשה ובוצעה החמרה משמעותית בניהול סיכוני ציות בבנקים, על רקע שינויי חקיקה משמעותיים מאוד בעולם ובישראל ועל רקע חקירות של בנקים בעולם על-ידי הרשויות האמריקאיות בנושאי ציות. חלק מהחקירות של הבנקים הישראליים בסוגיות העלמת מס על-ידי לקוחות אמריקאים טרם הסתיימו ובחלק נמצאו כשלים. אולם, חשוב לומר שהחקירות האמריקאיות הן על אירועי עבר, ששיקפו את "העולם של פעם". מאז בוצעה הפקת לקחים והחמרה משמעותית של דרישות הפיקוח מהבנקים והחמרה משמעותית באופן ניהול סיכוני הציות בבנקים.
אלו השאלות בהן ארצה לדון היום:
ראשית, האם לא העברנו את המטוטלת מקיצוניות אחת לקיצוניות שניה בהתייחס לדרישות מהבנקים והלקוחות בתחום הציות? מהקצה האחד שבו היינו לפני כ- 20 שנים - של חוסר מודעות וחוסר טיפול בנושא, של עולם בו פרטים וחברות ניהלו בבנקים פיקדונות והבנקים לא נדרשו לבדוק האם מקור הכספים הוא מפעילות לא חוקית; לקצה השני שבו אנו נמצאים היום – שבו הציפייה של גורמי הרגולציה והאכיפה היא שהבנקים יהיו הזרוע הארוכה שלהם בתחום מניעת הלבנת הון, מימון טרור והעלמות מס, כולל אכיפה של דיני מס של מדינות זרות. כל זאת, בהתחשב בכך שעדיין יש בישראל גופים חוץ-בנקאיים שלא חל עליהם משטר איסור הלבנת הון, שאין להם צו בתוקף וגם לא רגולציה ואכיפה אפקטיבית, אולם הם מעוניינים לפתוח חשבונות במערכת הבנקאית, אותה הם תופסים כתשתית חיונית לפעילותם.
השאלה השנייה היא מה המחיר שמשלמים הלקוחות בשל הטיפול ההדוק מאוד והאכיפה המחמירה על הבנקים בתחום הציות, לקוחות שהם חברות חדשניות, עולים חדשים, אגודות צדקה שפועלות לטובת הציבור, תושבי חוץ ועוד? לא אשאיר אתכם במתח: התשובה היא שהמחיר הוא גבוה מאוד.
והשאלה השלישית היא האם עלינו להחזיר את המטוטלת למקום מאוזן יותר, ואם כן, מה עלינו לעשות לשם כך?
אתחיל בתיאור קצר של התפתחות הדברים, בזווית הבנקאית:
בשנת 2000, עם חקיקת החוק לאיסור הלבנת הון בישראל, השינוי התבטא בכך שבנקים נדרשו יותר ויותר לשמש כזרוע ארוכה של הרשויות השונות, כדי לזהות ולמנוע העברות כספים שמשמשים לכאורה לפעולות לא חוקיות, ובפרט לאחר הקמת הרשות בשנת 2002, הם אף נדרשו להעביר דיווחים על כך. כלומר, הבנקים ושאר הגופים הפיננסיים נרתמו למלחמה בפשיעה החמורה ומאוחר יותר גם בטרור.
הבנקים הקימו מערכי ציות גדולים, השקיעו משאבים אדירים בין השאר במערכות מחשוב וכוח אדם, ושינו את כל תהליכי העבודה מול הלקוחות.
לאורך השנים, הפיקוח על הבנקים הטמיע את השינוי ואכף אותו, הבנקים החמירו את הגישה שלהם בבדיקת כספים ולקוחות והתריעו לרשויות כאשר היו סימנים חשודים, והרשויות אף הצליחו לעצור, באמצעות התרעות הבנקים, פעולות בלתי חוקיות רבות. כך הרשויות דיווחו ומדווחות לנו עד היום.
בסוף העשור הקודם, החלה ארה"ב להוביל קו מחמיר יותר של חקירות גדולות כנגד בנקים בכל העולם בנוגע להיבטי ציות, תוך הרחבת תחומי האכיפה גם לסוגיות מס. למעשה ארה"ב שינתה את "חוקי המשחק" בהתנהלות שלה מול מדינות ובעיקר מול שוויץ שהייתה ידועה בסודיות הבנקאית שלה, וכתוצאה מכך בנקים בעולם נקנסו בהיקפים אדירים של מאות מיליוני ואף מיליארדי דולרים, על אי ציות לחוקים שונים.
במסגרת זו, החלה גם חקירה של שלושה בנקים ישראלים שפעלו בשוויץ, בה התברר שלקוחות אמריקאים של הבנקים לא שילמו מס לרשויות האמריקאיות, ושמוצרים שבנקים הציעו ללקוחות שהיו מקובלים גם בעולם, הקלו על הלקוחות להעלים מס. אזכיר שבאותה העת החוק בישראל לא הגדיר את עבירת המס כעבירת מקור בחוק איסור הלבנת הון. שינוי החוק בהיבט זה בוצע רק בשנת 2016.
הפיקוח על הבנקים הפיק לקחים לאורך השנים מאירוע החקירות האמריקאיות, והעביר מסר חד משמעי לבנקים הישראליים לפיו אין לפיקוח סובלנות לסיכוני ציות, לרבות בפעילות חוצת-גבולות. כלומר, אם יש ספק בהיבטי ציות - אין ספק: אל תפתחו את החשבון ואל תאפשרו העברת כספים. הסיבה היא האחריות הגדולה, במישור האישי ובמישור הפלילי שעלולה להיות מוטלת על בנקאי אם וכאשר מתממש סיכון בחשבון של לקוח. כתוצאה מכך, הבנקים החמירו מאוד את הבקרות על החשבונות של כלל הלקוחות, והדבר מתבטא בכך שהם מבקשים יותר ויותר אסמכתאות מלקוחות, שואלים הרבה שאלות, עוצרים כספים שלא ברור עד תום מה מקורם, והחיכוך עם הלקוחות גדל מאוד.
התוצאה היא שאנו מקבלים כיום בפיקוח על הבנקים תלונות חוזרות ונשנות מגורמים רבים לגבי הקושי שההחמרות הללו יוצרות ללקוחות. בפרט, אנו מקבלים תלונות על מדיניות מחמירה של הבנקים בהתייחס לתושבי חוץ, עולים חדשים, חברות פינטק, חברות למתן הלוואות בין אנשים (PTP), מוסדות תשלומים, גופים ואנשים שעוסקים במטבעות וירטואליים, וכן גמ"חים, נותני שירותי מטבע (נש"מים), מוסדות צדקה, ועורכי דין שמנהלים נאמנויות - כל אלה הם גופים שיותר קשה לזהות בהם את מקור הכסף. חלקם הגדול הם גופים לגיטימיים, אולם פעילותם מורכבת ובחלקה אינה מפוקחת.
יש שטוענים שהסיבה שבנקים מסרבים לפתוח חשבונות ללקוחות אלו היא שהם חוששים מתחרות, אולם הניתוח שערכנו בפיקוח לגבי המקרים הללו מראה שלא כך הדבר. בנקים מנהלים חשבונות ונותנים אשראי בהיקפים גדולים לחברות שמתחרות בהם באופן ישיר. הסיבה לקשיים שחוות חלק מהחברות בפתיחה ובניהול חשבונות בנק היא כפי שציינתי, סיכוני הציות.
על רקע המצב אליו הגענו, בו הרגולציה והאכיפה בתחום סיכוני הציות מובילים לפחד של בנקאיים ולפגיעה במגזרים מסוימים במשק, אני קוראת לרגולטורים ולגורמי האכיפה לשבת יחד ולחשוב מה ניתן לעשות כדי לאזן מעט את המטוטלת. להלן מספר כיוונים שאנו בבנק ישראל סבורים שיש לקדם:
- ראשית, נדרש להשלים את הסדרת פעילותם בחוק של חברות הפינטק, PTP, גמ"חים, נש"מים ומוסדות צדקה, לקבוע צו איסור הלבנת הון ולפקח על גופים אלה, כדי שעליהם תהיה מוטלת האחריות לשמש כ"קו הגנה ראשון" בניהול סיכוני הציות, כאשר הם פותחים חשבון בבנק. זאת, על-מנת לאפשר להם לפעול ביתר קלות ולצמצם חיכוכים עם הבנקים. כיום ישנם עדיין גופים רבים שפועלים במשק ללא רגולציה ופיקוח מתאימים.
- כמו כן,
חשוב לפרסם מדיניות אכיפה על ידי פרקליט המדינה, אשר תקבע כי בעת התממשותו של
סיכון ציות, ויהיו סיכונים שיתממשו, תהיה התחשבות ברמת הציות הכללי בבנק, זאת
בדומה למתווה שהוגדר על-ידי הרשות לניירות ערך בתחום האכיפה המנהלית, וכן שתתקיים התייעצות
עם הרגולטור לעניין זה. מדיניות זו, ראוי שתדגיש שפעולה על פי הוראות הרגולטור
תוגדר כפעולה בה הבנק נקט בתום לב.
רשויות הפיקוח בארץ ובעולם מדברות על פרופורציונאליות הנדרשת בניהול סיכוני ציות. אנחנו בהחלט שותפים לקריאה זו, אולם חשוב שהפרופורציונאליות תהיה גם באכיפה, בעת התממשות הסיכון, לפי המתווה כאמור. - בנוסף, על מנת לעודד חדשנות ותחרות בתחום הפיננסי רצוי להגדיר "ארגז חול רגולטורי" (sand-box), שיאפשר לחברות פינטק להיכנס אליו ולפתוח בקלות חשבון בנק, וזאת תוך הקלת דרישות הציות מהבנקים בהתייחס לחברות אלו.
אנו בבנק ישראל מאמינים שנדרשת פעולה משותפת של הרגולטורים וגורמי האכיפה, ושבמידה ונבצע את הצעדים הללו נצליח להוריד את הפחד שנוצר בבנקים בתחום הציות ולאזן את המטוטלת לטובת פעילותם של חברות ופרטים שבחלקם הגדול הם בעלי תרומה חיובית למשק.