משבר האנרגיה באירופה וחוסנו של משק האנרגיה של ישראל

להודעה זו כקובץ לחץ כאן

• בשנת 2022 עלו מחירי האנרגיה העולמית בחדות. עלייתם הובלה על ידי מחירי הגז הטבעי באירופה, שהתחילו לעלות עוד בשנת 2021, והגיעו לשיא במהלך שנה זו לאחר פרוץ המלחמה בין רוסיה לאוקראינה.
• משק האנרגיה בישראל הושפע אך מעט מהמשבר, בזכות תגליות הגז שהיו בישראל, צעדים רגולטוריים נכונים שננקטו לאורך השנים לעיצוב משק האנרגיה ומבנה החוזים ארוכי הטווח בשוק הגז בישראל, שאינם תלויים במחירי הגז העולמיים.
• הלקח העיקרי ממשבר האנרגיה של אירופה הוא שהמשך התהליך ההכרחי של מעבר לכלכלה דלת פחמן, צריך להתנהל בזהירות רבה, תוך ביזור מקורות האנרגיה ושמירה על יתירות אנרגטית גבוהה.

 

במלאות יובל למשבר האנרגיה הגדול של 1973 פרץ ברביע הראשון של  2022 משבר אנרגיה נוסף בסדר גודל עולמי. מחירי הגז הטבעי בעולם בכלל, ובאירופה בפרט, עלו בחדות עד לרמה גבוהה פי אחד עשר מהרמה ששררה ערב משבר הקורונה, ובשיאם הגיעו ל-70 דולרים ליחידת חום באירופה (איור א'-13). לעומת זאת בישראל, העלות המוכרת המשוקללת של יחידת חום המיוצרת באמצעות גז טבעי, שעמדה בשנת 2021 על 4.63 דולרים, כמעט לא השתנתה.[1] עלייתם של מחירי האנרגיה הקיפה גם את מחירי הנפט והפחם, אמנם בשיעורים נמוכים מזה של הגז הטבעי. אף שמסתמן כי השלב האקוטי באירופה חלף, ומחירי הדלקים שבים לרמתם ארוכת הטווח, השפעות המשבר על שוקי האנרגיה בעולם עשויות להימשך עוד זמן רב. עליית מחירי האנרגיה התבטאה גם באינפלציה הכללית במדינות העולם (איור א'-14). בישראל רכיב האנרגיה עלה בשיעור מתון יותר, בעיקר בזכות מבנה משק החשמל והמדיניות שננקטה, כפי שמפורט להלן.

עליית המחירים הקיפה את כל סוגי הדלקים הפוסיליים (נפט, פחם וגז טבעי) וזלגה מאירופה לרחבי העולם[2].^[3] השיבושים באספקת האנרגיה התרחשו בעיקר באירופה ,ובמיוחד באספקת הגז הטבעי, שנחשב ללא סחיר, יחסית; זאת משום שהמסחר בגז הטבעי מתנהל בעיקר באמצעות תשתית צינורות, ולכן ישנה הפרדה בין שווקיו הבין-לאומיים, דבר המוביל לפערי מחיר בין אזורים שונים. לעומת זאת במחירי הנפט והפחם, ששינועם אינו מוגבל רק למדינות קרובות, ההבדלים בין השווקים השונים נובעים בעיקר מאיכותו של הדלק.[4] אמנם ניתן להתגבר על סחירותו המוגבלת של הגז הטבעי באמצעות הפיכתו לנוזלי (לגט"נ), אך הדבר כרוך בעליה מחירו, בשל תהליך ההנזלה, השינוע  והגיזוז, ועקב העלויות הגבוהות של התשתיות הדרושות לתהליך. כיוון שתכנון והקמה של תשתיות אלו גם נמשכים זמן רב, הקיבולת של התשתיות הזמינות בטווח הקצר קשיחה, ולכן גידול הביקוש לגז טבעי עלול לגרום לעלייה משמעותית של מחירו (האזורי). בטווח הבינוני היכולת להגדיל את היקף התשתיות האלו גבוהה יותר. כך, לדוגמה, האיץ משבר האנרגיה באירופה הקמה של מתקני הנזלה וגיזוז בעולם, כדוגמת המתקנים בסעודיה ובקטאר (הנזלה) ובגרמניה (גיזוז), שצפויים להתחיל לפעול כבר בחורף הבא. ואולם גם אפשרויות אלו מוגבלות. בשנים האחרונות מגיע משקל הגט"נ בתצרוכת העולמית לכ-15% (כ-500-600 BCM[5]) בשנה[6].

עליית מחירי הגז הטבעי בעולם החלה עוד בשנת 2021, וטרם המלחמה בין רוסיה לאוקראינה, לאחר ששיבושים באספקת הגז הטבעי מרוסיה לאיחוד האירופי הזניקו את מחירו שם ואת הביקושים בשווקים אחרים. השיבושים בשנת 2021 העלו את מחירי הגז הטבעי באירופה פי שישה לעומת מחירו הממוצע ערב משבר הקורונה.[7] בארה"ב עלה מחיר הגז הטבעי בשנת -2021  בכ-30%, ומחיר הפחם בעולם עלה בכ-90%, בעיקר עקב היותו מקור אנרגיה חלופי סחיר לגז טבעי לצורכי ייצור חשמל. מחירי הנפט מסוג ברנט, שמידת התחליפיות שלו לגז הטבעי נמוכה יותר,  עלו בעולם במהלך 2021, בכ-20% בלבד ביחס למחירו הממוצע ב-2017–2019.

לצד השיבושים באספקת הגז הטבעי באירופה היו גם גורמים משמעותיים נוספים, מצד הביקוש ומצד ההיצע, שתרמו לעלייה של מחירי האנרגיה בעולם; ביניהם: התאוששות הכלכלה העולמית מהשפעות מגיפת הקורונה, שהגדילה את הביקוש; שיבושים בשרשראות הייצור וההובלה, שהביאו לעליית מחירי הפחם והנפט בעולם, בדומה לאלה של כלל הסחורות; השקעה נמוכה בפיתוח מקורות דלקים פוסיליים, מחשש לכדאיותה, לנוכח התביעה הבין-לאומית לעבור לכלכלה דלת פחמן ודרישת המשקיעים לתשואה גבוהה יותר על השקעתם בעקבות גל פשיטות רגל של חברות אנרגיה פוסילית בתקופת הקורונה.[8] לאחר הפלישה הרוסית לאוקראינה בפברואר 2022 והסנקציות שהטילו מדינות המערב על רוסיה החמירו השיבושים בהיצע הגז הטבעי משם. בשיאו של המשבר, במהלך חודש אוגוסט 2022, האמירו מחירי הגז לרמה הגבוהה פי אחד עשר מהמחיר הממוצע בשנים שלפני הקורונה, מה שעורר חששות למשבר כלכלי עמוק באירופה. זאת לעומת עלייה ממוצעת של מחירי הגז הטבעי והנפט בארה"ב בכ-200% ובכ-50%, בהתאמה. מחיר הפחם בעולם עלה פי ארבעה. עליית מחירי הגז הטבעי באירופה הביאה למעבר לשימוש בחומרי אנרגיה אחרים ולהסטת גט"נ משוקי העולם לאירופה. התפתחות זו, ועמה חורף חם מהצפוי באירופה וצעדי חיסכון באנרגיה שננקטו בה, מיתנו את עליית מחירי הגז הטבעי והאנרגיה באירופה ובעולם.[9]

ישראל והמשבר

לעומת העלייה החדה של מחירי האנרגיה בעולם, ובמיוחד זו של  מחירי הגז הטבעי באירופה, השפעת ההתייקרות העולמית של הדלקים על ישראל הייתה נמוכה יחסית. מאז 2013 נקטה הממשלה סדרה של פעולות מדיניות לעיצוב משק האנרגיה המקומי, ובזכותן הוא הצליח להכיל את הזעזועים הגלובליים במחירי הגז הטבעי, תוך שמירה על אספקה סדירה במחירים נמוכים ובעיקר יציבים. בין פעולות הממשלה לעיצוב משק האנרגיה ראוי להזכיר את גיבוש מתווה הגז ויישומו, שהבטיח לישראל אספקת גז טבעי ממספר מאגרים, שכיום מייצרים מעל  שני שלישים מהחשמל בישראל. יתר על כן, חוזי הגז שנחתמו בין המאגרים המקומיים לחברת החשמל ולספקי החשמל הפרטיים הם חוזים ארוכי טווח, המבוססים על נוסחת מחיר קבועה, שאינה תלויה במחירי הגז העולמיים.^[10] נוסף על כך, החלטות הממשלה באשר ליצוא הגז הטבעי מישראל הבטיחו אספקה של כמות הגז הנדרשת למשק הישראלי. ליציבות האספקה סייע גם קידום המעבר האנרגטי למקורות נטולי פליטה, שתורמים כיום כ-8% מאספקת החשמל. עם זאת חשוב לציין שיציבות המחירים, אשר סייעה למשק בתקופת המשבר הנוכחי, כשמחירי האנרגיה בעולם האמירו, עלולה להביא, וגם הביאה בעבר, למצבים שבהם מחירי הגז הטבעי העולמיים נמוכים ממחיריהם בישראל.

בשנת 2009 התגלו בישראל שני מאגרי גז גדולים  – מאגר "תמר" ומאגר "לוויתן" –  ומאוחר יותר נוספו כמה תגליות קטנות. מאגרי הגז הטבעי של ישראל מכילים, על פי ההערכות המקובלות, כ-950 BCM, ויש הסבורים שבמים הכלכליים של ישראל קיים פוטנציאל לתגליות גז גדולות נוספות. הפקת הגז ממאגר "תמר" החלה בשנת 2013, ובשנת 2020 החלו להפיק גז גם מממאגר "לוויתן" –  חלקו לשם יצוא למדינות השכנות. בסוף שנת 2022 החלו להפיק גז גם מהמאגרים הקטנים יחסית "כריש" ו"תנין", וכיום ישראל מחוברת למספר מאגרי גז, דבר המגביר עבורה את פוטנציאל התחרות והביטחון האנרגטי.[11] תפוקת הגז הטבעי מהמאגרים הסתכמה ב-2022 בכ-21 BCM, ועל פי ההערכות היא צפויה להמשיך ולעלות עד ל-45BCM  ב-2030. לפירוט על התהדקות קשרי הכלכלה בין ישראל למשקי המזרח התיכון בכלל והסכמי האנרגיה בפרט ראו תיבה בפרק ב'.

לצד התפתחות היצוא, ישראל היא עדיין יבואנית נטו של דלקים. החשיפה הישראלית למשבר האנרגיה בעולם נבעה מיבוא דלק לשימוש בתחבורה ומיבוא פחם, אשר מהווה עדיין כ-23% מתמהיל מקורות האנרגיה המשמש לייצור חשמל (איור א'-15). פחם נחשב לדלק המזהם ביותר להפקת יחידת אנרגיה. לפיכך גלום בצמצום השימוש בו פוטנציאל התרומה המשמעותי ביותר להפחתת פליטות גזי החממה בישראל, ובכך גם לעמידה במחויבות הישראלית לאמנות הבין-לאומיות בנושא. תגליות הגז הטבעי בישראל, יחד עם היעד הממשלתי של מעבר לכלכלה דלת פחמן, הביאו לשינוי תמהיל מקורות האנרגיה, וכן לצמצום התלות של ישראל באנרגיה מיובאת. משקל הפחם בתמהיל הדלקים המשמשים לייצור חשמל ירד מרמה גבוהה של 60% לפני התגליות לכ-23% בשנת 2021, ועל פי מפת הדרכים שפרסם משרד האנרגיה השימוש בו צפוי להיפסק לחלוטין עד סוף שנת 2025.[12] במקביל עלה משקל הגז הטבעי בייצור החשמל מכ-25% לפני תגליות הגז הגדולות לכ-70%, והאנרגיות המתחדשות, שגם הן מיוצרות בארץ, ומבוססות על חוזים ארוכי טווח, מהוות כיום, כאמור, כ-8% מהתמהיל.[13]

מחיר הבנזין בישראל עלה בשנת 2022 בשיעור של כ-30% – דומה לזה  שנרשם באירופה ונמוך מאשר בארה"ב. זאת בגלל המס, המהווה בישראל ובאירופה חלק ניכר ממחיר הדלק, ששיעורו בישראל  אף הופחת במהלך השנה, כחלק מתגובת הממשלה לעליית המחירים, כפי שנפרט בהמשך.

משבר האנרגיה באירופה הביא, כאמור, לעלייה חדה של מחיר הפחם בעולם. תגובת ממשלת ישראל לעליית מחירי האנרגיה בעולם סייעה לצמצום עלייתם בישראל. העלות של ייצור קילוואט חשמל באמצעות פחם הגיעה ב-2022 בישראל ל-42 אגורות, לעומת עלות מקבילה של כ-10 אגורות ב-2020, ו- 14 אגורות בייצור חשמל באמצעות גז טבעי, שנותרה קבועה בזכות החוזים ארוכי הטווח לגבי מקור אנרגיה זה.[14] רשות החשמל העריכה שהתייקרות התשומות מצדיקה העלאה של  מחיר החשמל ביותר מ-20%,[15] אך כדי למתן את הפגיעה בצרכנים החליטה שלא לגלגל אליהם את כל ההתייקרות מייד, אלא לפרוס אותה על פרק זמן ממושך יותר. כפי שניתן לראות באיור א'–17, העלייה הראשונה של מחיר החשמל, בשיעור של 6.2%, הייתה בפברואר וקוזזה חלקית בשיעור של 2.4% במאי, בעקבות הפחתת הבלו על הפחם לרמה אפסית. המשך עלייתם של מחירי הפחם בעולם הביא לעלייה נוספת של מחירי החשמל באוגוסט ב-9.4%, והם התקרבו לרמתם בשנת 2012, שבה הם עלו בשל השיבושים באספקת הגז ממצרים. לאחרונה האריכה הממשלה את הפחתת הבלו, צעד שימתן את העלאתו של מחיר החשמל. בלימת הזעזוע של העלייה במחירו (עלייה שבדיעבד התברר כי הייתה זמנית[16]) סייעה למתן את הלחצים האינפלציוניים; זאת תוך נטילת סיכון מחושב, על בסיס ההערכה שעליית המחיר ב-2022 נובעת במידה רבה מגורמים זמניים. (ראו פרק ג'.)

השפעתה הישירה של עליית מחירי החשמל, בפרט, ומחירי האנרגיה בכלל על משקי הבית מוגבלת יחסית. מחירי החשמל בישראל נמוכים ביחס לעולם, וזאת אף על פי שהם כוללים רכיבים הקשורים לרפורמה בחברת החשמל שמימונם צפוי להסתיים רק בעוד כשלוש שנים. משקלו של כל משק האנרגיה בתוצר הישראלי הוא כ-3%; משקל ההוצאה על אנרגיה מתוך ההכנסה הפנויה של משקי הבית הוא כ-4%, ומתוך זה משקל החשמל בהכנסה הפנויה הוא 2.5%, בדומה למשקלם במדד המחירים לצרכן. על כן עלייה של כלל מחירי האנרגיה בכ-20%, באופן העולה בקנה אחד עם ההערכות של רשות החשמל, הייתה עלולה לתרום באופן ישיר למדד המחירים לצרכן ולהוצאות משקי הבית קצת פחות מאחוז. לשם השוואה, באירופה הביא המשבר לעלייה ממוצעת של כ-7% בהוצאות משקי הבית, ובחלק מהמדינות הגיע שיעור הגידול לכ-20%.[17] אף שבממוצע רמתו נמוכה, נדגיש שמשקל ההוצאה על אנרגיה בהכנסה הפנויה של משקי הבית בישראל שונה בין עשירוני ההכנסה: משקלה גבוה יותר בעשירוני ההכנסה הנמוכים. איור א'-18 מציג נתונים אלו, וכן מדד נוסף לעוני אנרגטי. אנו מסווגים משק בית כסובל מעוני אנרגטי אם משקל ההוצאה שלו על חשמל עולה על 10% מסך הוצאותיו[18]. מהאיור עולה שבעשירון התחתון למעלה מרבע ממשקי הבית סובלים מעוני אנרגטי,[19] ולכן השפעת המחיר על החלטות ההוצאה אצלם עלולה להיות גבוהה יותר מאשר ביתר משקי הבית.

בצד התועלות מהמהלך של ביטול הבלו לצמצום הזעזוע מהמשבר המהלך אינו נטול נזקים, שכן המס נועד לתמחר ולהפנים במחיר הדלקים עלויות חיצוניות, הקשורות לגודש ולפליטת גזים רעילים וגזי חממה, ולתמרץ מעבר לכלכלה דלת פליטות. זאת ועוד, סך מס הבלו מהוה כ-11% מסך המסים העקיפים בישראל. עלות ההפחתה של הבלו על הפחם בשנת 2022  נאמדת בכ-470 מיליון ש"ח, עלות הפחתתו על הבנזין נאמדת ב-1.8 מיליארדי ש"ח, וזו של הפחתתו על הסולר – ב-560 מיליונים.[20] כל אלו מסתכמים בכ-0.2% תוצר. נוסף על כך נקטה הממשלה מספר צעדי מדיניות של סיוע למשקי הבית, שיוחסו להתמודדות עם ההתייקרויות במשק בכלל, ובהן עליית מחירי האנרגיה, בהיקף של כ-0.5% תוצר (ראו פרק ו' בדוח זה).

גם באירופה נרתמו הממשלות למיתון ההשפעה של עליית מחירי האנרגיה על משקי הבית ועל הכלכלה, אך שם הגיעו ההוצאות לרמה של כמעט 4 אחוזי תוצר בממוצע, ובחלק מהמדינות עד 9.3 אחוזי תוצר.[21]

אמצעי מדיניות שננקטו בשנים האחרונות עומדים, כאמור, בבסיס חוסנו של משק האנרגיה בישראל, אשר נחשף במשבר האנרגיה האחרון. בזכות אמצעים אלו ישראל נהנית כיום משוק גז טבעי תחרותי ומתפקד וממשק אנרגיה חסון. לצד זאת, הצורך בגיוון והרחבה של מקורות האנרגיה, ובעיקר הצורך להגדיל את חלקה של האנרגיה המתחדשת בתמהיל מקורות האנרגיה בישראל, עומד בעינו.  המשבר השנה הבהיר שקידום המעבר לגז טבעי מקומי בייצור החשמל, לצד הקידום ההדרגתי של האנרגיות המתחדשות, תרם גם לעצמאות האנרגטית של ישראל ולחוסנו של משק האנרגיה המקומי בפני זעזועים גלובליים במחירים. הרצון של אירופה להתנתק מהתלות בגז הרוסי והסטת הביקוש האירופי לאנרגיה אל מקורות אחרים מעלים את הצורך בחשיבה מחודשת על האפשרות להרחיב את החיפושים אחר מקורות אנרגיה נוספים ולבחון את ההיתכנות הכלכלית של הקמת צינור Eastmed להובלת גז לאירופה ו/או של בניית מתקנים להנזלת גז טבעי בישראל, לצד שמירת גז טבעי לשוק המקומי לצורך ביטחון אנרגטי.

יבוא הנפט לצורכי תחבורה נותר כיום מקור החשיפה העיקרי של משק האנרגיה לזעזועים חיצוניים. המשך צמצום החשיפה של ישראל למקורות אנרגיה מיובאים ולתנודות בשוק האנרגיה בעולם צריך להתבסס בעיקר על מעבר מכלי רכב עם מנוע בעירה פנימית, המצריכים נפט מיובא, לרכבים חשמליים, אשר צורכים את תמהיל מקורות האנרגיה המשמשים בייצור החשמל. שלב זה אמנם נמצא עדיין בתחילתו, אך ניכר שהוא הולך ותופס תאוצה, והמשך פיתוחו יצריך מדיניות ממשלתית תומכת.[22]

 

[1] המקור: דוח רשות החשמל 2021. פרטי חוזי הגז הטבעי מוגנים מטעמי סודיות מסחרית, והעלות המוכרת מוצגת לציבור רק בפער ובממוצע.

[2] העלייה החדה של מחירי הגז הטבעי באירופה השפיעה גם על מחירי האנרגיה המתחדשת, שהיא מקור אנרגיה חלופי לייצור חשמל, ומחירי האנרגיה הסולארית ואנרגיית הרוח באירופה עלו אף הם בחדות.

[3] הביקוש של אירופה לגז טבעי ועליית המחירים שהביא עמו חוללו משברי אנרגיה גם במדינות עניות רבות, בהן תאילנד, מקסיקו, פקיסטן, הודו ובנגלדש.

[4] לפני המשבר מחיר הנפט ליחידת אנרגיה היה גבוה מזה של גז או פחם.

[5]BCM - Billion Cubic Meter

[6] IEA, gas market report 2022

[7] החישובים כאן נסבו על היחס שבין מחיר מקור האנרגיה בסוף חודש דצמבר 2021 לבין מחירו החודשי הממוצע בשנים 2017–2019.

[8] לעליית המחירים ב-2021 היו עוד סיבות רבות, בהן הפסקות תחזוקה ממושכות מהצפוי של מתקני גז בנורווגיה, חורף קר מהצפוי ועוד.

[9] סייעה לכך העובדה שסין, בהיותה צרכנית גט"נ מובילה, הייתה נתונה לאורך מרבית השנה בסגרים רחבים בשל הקורונה, מצב שהפחית את הביקוש שלה לאנרגיה.

[10] תלות עקיפה מסוימת במחירי הגז העולמיים קיימת בחלק מהחוזים, הכוללים רכיב של הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב; מדד זה מושפע ממחירי האנרגיה, ובהם מחירי הגז הטבעי בארה"ב. גם מחירי הקמתם של המתקנים מושפעים מהמחירים העולמיים.

[11] על כך ניתן להוסיף את האפשרות של ספינה מגזזת, שאף כי אינה נחוצה בשלב זה, תוכל להוסיף לביטחון האנרגטי.

[12] מקור: https://www.gov.il/he/Departments/publications/reports/energy_121021

[13] עם זאת התשומות להקמת מתקנים לייצור אנרגיות מתחדשות – טורבינות רוח, פנלים סולריים ובטריות לאגירת אנרגיה – מיובאות. כאשר נוצרים בעולם עודפי ביקוש לאנרגיות מתחדשות עלולים להיווצר קושי בהשגתן או/ו עלייה של מחירן.

[14] ראו: נעם  בוטוש, סקירה של משק החשמל והגורמים המשפיעים על מחיר החשמל, 2023, מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

[15] https://www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/shimshnati

[16] הפחם, שמחירו הממוצע עלה בשנת 2022 ליותר מפי ארבעה ממחירו הממוצע בשנים 2017–2019 ויותר מפי שניים מאשר בסוף שנת 2021, ירד בשנת 2023 בחדות. מחירו בסוף 2022 דמה למחירו בסוף 2021, אף שהוא נותר גבוה משמעותית מן הממוצע בשנים 2017–2019.

[17] https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2022/12

[18] אנו מגדירים כאן עוני אנרגטי כהגדרת משרד הרווחה. ההגדרה של עוני אנרגטי בספרות אינה אחידה. לדוגמה, אצל חנין, טשלר ושפירא (2022) ביטוי זה משמש לתיאור מאפייני צריכה של משקי הבית, כגון חיבור ישיר לרשת החשמל הארצית, גנרטורים ושימוש במקורות אנרגיה מסורתיים יותר, וכן לביטוי הערכות סובייקטיביות הקשורות לחוסר ביטחון בהספקת האנרגיה, ובפרט החשמל. ראו: https://www.kriot.co.il/%D7%A2%D7%95%D7%A0%D7%99-%D7%90%D7%A0%D7%A8%D7%92%D7%98%D7%99-%D7%95%D7%97%D7%95%D7%A1%D7%9F-%D7%A7%D7%94%D7%99%D7%9C%D7%AA%D7%99-%D7%9C%D7%A0%D7%95%D7%9B%D7%97-%D7%9E%D7%A9%D7%91%D7%A8-%D7%94%D7%90/

[19] כלומר, כ-2.5% מכלל משקי הבית בישראל.

[20] המקור: חישובי הכלכלנית הראשית במשרד האוצר.

[21] לפירוט ראו פרק ו' בדוח זה.

[22] לפירוט המלצות בנק ישראל למדיניות בתחום הסביבה והאנרגיה ראה: https://www.boi.org.il/publications/pressreleases/54167/