לאור התפתחות מצב הלחימה, וההשלכות הכלכליות המהותיות שנלוות למצב זה, עורכת חטיבת המחקר בבנק ישראל מעקב הדוק אחר האירועים השונים ומגבשת תמונת מצב והמלצות מדיניות, תוך קיום קשר מקצועי שוטף עם משרדי הממשלה הרלוונטיים.
ד"ר עדי ברנדר, מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל: "תמונת המצב הביטחונית מחייבת אחריות רבה בניהול מדיניות התקציב של הממשלה כדי לבסס את אמון השווקים, הבוחנים את ההתפתחויות במשק ובכללם התקציב. על כן יש לאזן בין ההכרח להקצות תקציבים גדולים להתמודדות עם המצב הביטחוני לבין ההכרח לשדר אחריות פיסקאלית. אמצעי חשוב להבטיח איזון זה הוא שינוי מתחייב בסדרי העדיפויות בתקציב, תוך הימנעות מהוצאות מתוכננות שאינן הכרחיות."
מצורפים עיקרי התובנות הפיסקליות העדכניות, והמלצות למדיניות בנוגע להתאמות בתקציב 2023.
רקע:
- ישראל נכנסה למלחמה במצב פיסקלי איתן: יחס החוב לתוצר ירד במהרה לאחר הקורונה מ-71 ל-60 אחוזי תוצר, בזכות הצמיחה הגבוהה וגידול מהיר בהכנסות המדינה.
- התקציב שאושר בתחילת שנת 2023 איפשר את המשך הפחתת יחס החוב הציבורי לתוצר. הגורמים שהובילו לעליה המהירה של המסים התפוגגו במהלך 2023 והובילו להתכווצות ההכנסות ביחס לתוצר לרמה דומה לזו ששררה ערב משבר הקורונה. מנגד, מסגרת התקציב השמרנית שאושרה בתחילת 2023 הייתה נמוכה במונחי תוצר ביחס להוצאות ערב הקורונה, כך שהגרעון התקציבי בשנים 2023–2024 היה צפוי להסתכם בשיעור נמוך של פחות מ-2 אחוזי תוצר. גם הסכמי השכר הרב-שנתיים המתונים שנחתמו במגזר הציבורי תרמו לעמידות הפיסקלית.
- למלחמה שנפתחה במתקפה הרצחנית של החמאס ב-7 לאוקטובר יש היבט פיסקלי לא מבוטל. היא כבר הובילה לגידול משמעותי בהוצאות הביטחון, והיא מצריכה סיוע לתושבים המפונים ולמשפחות הנפגעים והנעדרים, עיבוי של מערכי החירום וההצלה, וחיזוק של מערך השירותים הציבוריים על מנת לתת מענה לכלל האוכלוסייה. במקביל, ההכנסות ממסים צפויות לקטון בשל ההשפעות השליליות של המלחמה על הפעילות הכלכלית. בנוסף לפעילות הישירה של הממשלה נדרש סיוע למגזר העסקי, שיתמוך ביכולת של עסקים - בעיקר עסקים קטנים ובינוניים שהיקף פעילותם נפגע - לעמוד בהוצאות, לצלוח את התקופה הנוכחית ולחזור לפעול במהירות כשהנסיבות הביטחוניות יאפשרו זאת. נדרש גם סיוע לעובדים שמעסיקיהם צמצמו את פעילותם, וזה ניתן באמצעות הגמשת מנגנון החל"ת ותנאי הזכאות לדמי אבטלה.
- המשק נבחן על ידי השווקים לא רק בהסתכלות לטווח הקצר, אלא גם לטווח הבינוני והארוך. ההשלכות הפיסקליות של המלחמה צפויות ללוות אותנו גם בטווח הבינוני. מצד אחד, הוצאות הלחימה וחידוש המלאים של הצבא יסתיימו, וההוצאות האזרחיות ידעכו בהדרגה עם התאוששות המשק וסיום השיקום המאסיבי של היישובים שנהרסו וסיוע החירום לתושביהם. מצד שני, סביר מאוד שהוצאות הממשלה יגדלו בשל עלייה פרמננטית בהוצאות הביטחון וגידול בתשלומי הריבית עקב העלייה ברמת החוב הציבורי והתייקרותו. הוצאות אלו צפויות להיות קטנות בהרבה מהעלויות הנוכחיות של הלחימה אך, כאמור, הן יימשכו לאורך זמן.
ההתאמות לתקציב 2023 והמלצות מדיניות:
- לצד הצורך לתת מענה תקציבי לצרכים שיצרה המלחמה, גם בעתות חירום יש חשיבות רבה לשמירה על מסגרת פיסקלית אחראית. מאז פרוץ המלחמה עלתה פרמיית הסיכון של ישראל, שבאה לידי ביטוי בעליית מרווח התשואות לעומת אגרות חוב אמריקאיות מקבילות ובעליית מחירי ה-CDS. השווקים הפיננסיים בישראל מאופיינים בתקופה הנוכחית בתנודתיות רבה ושלוש חברות הדירוג הודיעו על בחינה של האפשרות להוריד את דירוג האשראי של ישראל. בנוסף, ההסתברות להתרחבות המלחמה אינה זניחה, והתרחבות כזאת תפגע עוד יותר בפעילות ותדרוש משאבים תקציביים נוספים.
- כדי לממן את עלויות המלחמה הצפויות בשנה זו, שר האוצר הודיע כי בכוונתו להביא לאישור הממשלה הגדלה של תקציב המדינה לשנת 2023 בכ-31 מיליארדי ש"ח: 22 מיליארד למשרד הביטחון ועוד 9 מיליארדי ש"ח להוצאות אזרחיות. התוספת המתוכננת להוצאות האזרחיות משקפת הרחבה תקציבית של 13 מיליארדי ש"ח, כמענה לצרכי התמודדות המשק עם המלחמה, לצד צמצום הוצאות אחרות בסך 4 מיליארדי ש"ח. מתוך הסכום של 4 מיליארדי ש"ח, כ-0.6 מיליארד הם ממקורות שלא פורטו ושלא ברור אם הם אכן זמינים.
- חשוב לזכור כי העלות הפיסקלית הכוללת של המלחמה בשנת 2023 אינה מסתכמת רק ב-35 מיליארדי ש"ח שצוינו לעיל (22 מיליארד לביטחון ו-13 מיליארד בהוצאות אזרחיות) ובנוסף לה יש לממשלה הוצאות שימומנו מקרן הפיצויים. אלו כוללות פיצויים על נזק ישיר לרכוש, נזק עקיף לעסקים במרחק של עד 40 ק"מ מרצועת עזה, ליישובי רמת הגולן וליישובי קו העימות בצפון, ואת מענקי ההמשכיות העסקית לעסקים בשאר הארץ. עלות כל אלו מוערכת בכ-15 מיליארדי ש"ח כבר בשנת 2023, סכום נמוך במקצת מסך יתרת קרן הפיצויים ערב המלחמה. מכיוון שהקרן צפויה להיות מנוצלת כמעט במלואה כבר על בסיס ההתחייבויות הקיימות, הרי שככל שיידרשו הוצאות נוספות מסוג זה בהמשך השנה או בשנת 2024, הממשלה תצטרך לממן אותן מתקציבה. יתר על כן, מכיוון שמדובר בקרן רישומית בלבד, על הממשלה לגייס חוב גם כנגד ההוצאות הנרשמות כנגד הקרן.
- היקף הקיצוץ התקציבי המוצע כרגע, 4 מיליארדי ש"ח, אינו גדול וככזה תרומתו לחיזוק האמינות במחויבות הממשלה להתאמה פיסקלית בגין עלויות המלחמה מוגבלת. ככל שהממשלה מעריכה שזהו הקיצוץ המירבי שאפשרי בשלב זה של השנה, חשוב שהיא תחליט כבר בעת אישור התוספת לתקציב 2023, גם על ביטול חלק מההוצאות המתוכננות לשנת 2024, למרות שהתוכנית היא שעיקר הדיון על תקציב 2024 יידחה מעט; בחינה של סעיפי התקציב מצביעה על הפחתות אפשריות בהיקף של כ-8 עד 10 מיליארדי ₪ ב-2024. יתר על כן, מכיוון שחלק ניכר מהתשלומים ב-2023 בגין ההסכמים הקואליציוניים יקשה מאוד על קיצוצים באותם סעיפים בשנת 2024, וגם בהמשך, רצוי שהממשלה תכריז על עצירה של הוצאות אלה כבר בתקציב הנוכחי.
- יש חשיבות רבה לכך שהממשלה תבלום כבר עתה הוצאות חדשות שאופיין מתמשך בהקשר ההסתכלות לטווח הבינוני-ארוך. כאמור, לחלק ניכר מהסכומים שנכללו בהסכמים הקואליציוניים יש אופי מתמשך: אלו תשלומים שלאחר שיאושרו יהיה קשה מאוד לבטלם בשנים הבאות. בעוד שגודלם של סכומים אלה ביחס לסך הוצאות המלחמה אינו גדול, היקפם ביחס לגידול הפרמננטי הצפוי בהוצאות הממשלה הוא משמעותי הרבה יותר ולכן הפחתתם תתרום לעמידות הפיסקלית ארוכת הטווח.