מתוך סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים (139) שתפורסם בקרוב: החלת החובה להפריש כספים לפנסיה והשפעתה על השכר

לגרף ולנתונים

• החובה להפריש כספים לפנסיה הוחלה בישראל בשנת 2008. הסדר זה קבע להפרשות העובדים והמעסיקים תוואי עולה, וזה התמצה בשנת 2014.
• בעקבות ההסדר גדל משמעותית שיעור העובדים המפרישים כספים לפנסיה, בעיקר בקרב העובדים ברמות השכר הנמוכות.
• כאשר בוחנים כיצד השכר התפתח מאז שההסדר נכנס לתוקף, מוצאים כי שכר העובדים שלא הפרישו לפנסיה לפני כן גדל בשיעור נמוך משכר העובדים שהפרישו, והפער דומה למלוא גודלן של הפרשות המעסיק. כלומר בפועל העובדים נשאו בחלק הארי של עלות ההסדר, ודאי אם מתחשבים גם בהפרשותיהם הישירות.

תקציר

החובה להפריש כספים לפנסיה הוחלה על כלל השכירים במשק ועל מעסיקיהם ב-2008. תהליך ההחלה היה הדרגתי: בשנת 2008 נדרשו העובדים והמעסיקים להפריש 1.7% מהשכר (עד לרמת השכר הממוצע במשק), ושיעור זה עלה בהדרגה עד ל-11.5% בשנת 2014 ואילך. לפני שההסדר נכנס לתוקף, בשנת 2007, כ-60% מהעובדים (ומעסיקיהם) הפרישו לחיסכון פנסיוני, ועד 2012 עלה שיעור זה ליותר מ-80%. שיעור החוסכים בקרב העובדים שלא חסכו ב-2007 – רובם המכריע השתייכו לחלקה הנמוך של התפלגות השכר – השתווה במרוצת תקופה זו לשיעורם בקרב אלו שחסכו ב-2007.

מחקרים שבחנו את פנסיית החובה מצאו כי ההסדר פוגע בחלק ניכר מהעובדים שלא הפרישו לפנסיה לפני הפעלתו. זאת משום שההסדר מפחית את שכרם בשנים שבהן הוצאותיהם גבוהות והכנסתם (מותאמת לגודל משק הבית) נמוכה, ומאידך גיסא הוא מוסיף להם הכנסות מפנסיה בגיל שבו הכנסתם גבוהה יחסית מלכתחילה. עם זאת,  ההסדר גם עשוי להועיל לעובדים מכיוון שהוא מחייב את המעסיקים להפריש לחיסכון הפנסיוני שלהם סכום שעומד על 6% משכרם. הפרשה זו מתווספת לשכרו של העובד, והיא עשויה למתן את הפגיעה שגורמות הפרשותיו לחיסכון החובה, ואף להביא לכך שההסדר בכללותו ישפר את רווחתו. ואולם שיפור כזה יכול להתרחש רק אם המעסיקים לא יקזזו את התוספת להפרשותיהם משכר העובדים.

בסקירה זו אנו בוחנים האם, ובאיזו מידה, התממש הסיכון לפגיעה בשכר בקבוצה העיקרית שפנסיית החובה נוגעת לה – העובדים שלא הפרישו משכרם לפנסיה לפני שההסדר נכנס לתוקף. לשם כך אנו משווים את השינוי בשכרם ב-5 השנים שחלפו מכניסת ההסדר לתוקף לשינוי באותה התקופה בשכרם של העובדים שהפרישו לפנסיה לפני ההסדר, ואנו עושים כן תוך בקרה על תכונות העובדים ועל שינויים כלכליים וסטטוטוריים שעשויים להשפיע על השינויים בפערי השכר בין שתי הקבוצות. תוצאות הניתוח מלמדות כי ההסדר התבטא בהאטה בקצב הגידול בשכר העובדים שלא הפרישו לפנסיה ב-2007, טרם החלת ההסדר. שיעור ההאטה, בהשוואה לגידול בשכרם של העובדים שהפרישו לפנסיה ב-2007, דומה לשיעור הגידול בהפרשות המעסיק לפנסיה. כלומר העובדים נשאו בחלק הארי של הנטל בגין פנסיית החובה, ודאי אם מתחשבים גם בהפרשותיהם הישירות. כאשר משווים את שיעור העברת הנטל מהמעסיקים לעובדים לממצאים העולים ממחקרים על השפעתם של מסים ותשלומי חובה על השכר לעובד, מתברר שהוא גבוה במידת מה מהטווח שנמצא בספרות – בין 50% ל-80%.

מהניתוח עולה שכאשר מטמיעים בשוק העבודה תכניות לטווח הארוך, יש לגבש הערכה מפוכחת לגבי כלל השלכותיהן, לרבות תגובת השוק אליהן. קביעות פורמליות לגבי חלוקת הנטל בין גורמים שונים עשויות להשפיע על התוצאות בטווח הקצר, אך יש לעצב את התכניות גם בהתאם לכיווני ההתפתחות הפוטנציאליים בטווחים ארוכים יותר – כאשר הכוחות הכלכליים באים לידי ביטוי. ללא תהליכים כאלה התכניות עשויות להניב תוצאות שיוזמיהן לא צפו ולא חתרו אליהן. כפי שממחישה פנסיית החובה, הטמעתה אכן הגדילה במידה ניכרת את שיעור העובדים החוסכים לפנסיה, אך בניגוד לכוונה המשתמעת ממבנהו הפורמלי של ההסדר, הנטל שלו נפל בסופו של דבר על כתפי העובדים ולא התחלק בינם למעסיקים.

1.       מבוא

החובה להפריש כספים לפנסיה הוחלה על כלל השכירים במשק ועל מעסיקיהם ב-2008. תהליך ההחלה היה הדרגתי: בשנת 2008 נדרשו העובדים והמעסיקים להפריש 1.7% מהשכר (עד לרמת השכר הממוצע במשק), ושיעור זה עלה בהדרגה עד ל-11.5% בשנת 2014 ואילך. נוסף לכך נדרשו המעבידים להפקיד לחיסכון הפנסיוני 6% מההפרשה לפיצויים (לוח 1)[1]. לפני שההסדר נכנס לתוקף, בשנת 2007, כ-60% מהעובדים (ומעסיקיהם) הפרישו לחיסכון פנסיוני, ועד 2012 עלה שיעור זה ליותר מ-80%. שיעור החוסכים בקרב העובדים שלא חסכו ב-2007 – רובם המכריע השתייכו לחלקה הנמוך של התפלגות השכר – השתווה במרוצת תקופה זו לשיעורם בקרב אלו שחסכו ב-2007[2].

לוח 1: פנסיית החובה: שיעורי ההפרשה של העובדים והמעבידים בתקופת ההטמעה

(באחוזים מהשכר הפנסיוני, עד לגובה השכר הממוצע)

החל מיום	הפרשות המעביד		הפרשות העובד	הפרשות המעביד לפיצויים		סה"כ
1.1.2008	0.83	0.83		0.83	2.5
1.1.2009	1.66	1.66		1.68	5.0
1.1.2010	2.50	2.50		2.50	7.5
1.1.2011	3.33	3.33		3.34	10.0
1.1.2012	4.16	4.16		4.18	12.5
1.1.2013	5.00	5.00		5.00	15.0
1.1.2014	6.00	5.50		6.00	17.5

מחקרים שבחנו את פנסיית החובה מצאו כי ההסדר פוגע בחלק ניכר מהאוכלוסייה המושפעת ממנו ישירות – העובדים שלא הפרישו לפנסיה לפניו (ברנדר; 2010, 2011). זאת משום שההסדר מפחית את שכרם בשנים שבהן הוצאותיהם גבוהות והכנסתם (מותאמת לגודל משק הבית) נמוכה ותכופות אף נופלת מקו העוני, ומאידך גיסא הוא מוסיף להם הכנסות מפנסיה בגיל שבו הכנסתם גבוהה יחסית מלכתחילה[3]. יתר על כן, בקרב רבים מעובדים אלה יובילו תשלומי הפנסיה לקיזוז הקצבאות בגיל הפרישה[4]. אותם ניתוחים התייחסו גם לשווי המהוון של ההטבות הכספיות שעובדים אלה אמורים לקבל בזקנתם מהמדינה באמצעות המוסד לביטוח לאומי (נטו, בניכוי תשלומיהם לביטוח הלאומי), והם הראו כי השווי המהוון, לפני החלת ההסדר, היה דומה לזה של ההטבות הכספיות שקיבלו בעלי הכנסות גבוהות יותר באמצעות הטבות המס לחיסכון פנסיוני. עוד הראו הניתוחים כי כאשר מתייחסים לתקופה שקדמה להסדר ומחלקים את העובדים לחוסכים לפנסיה וללא-חוסכים, החלוקה משקפת במידה רבה את כדאיות החיסכון הפנסיוני בהתחשב במבנה הקיים של מערכות המס והביטוח הלאומי: בדרך כלל עובדים חסכו/ לא חסכו כאשר החיסכון היה כדאי/ לא כדאי.

ההסדר עלול אפוא לפגוע באוכלוסיית היעד שלו. מאידך גיסא הוא גם עשוי להועיל לה מכיוון שהוא מחייב את המעסיקים להפריש לחיסכון הפנסיוני של עובדיהם סכום שעומד על 6% משכרם. הפרשה זו מתווספת לשכרו של העובד, והיא עשויה למתן את הפגיעה שגורמות הפרשותיו לחיסכון החובה ואף להביא לכך שההסדר בכללותו ישפר את רווחתו. ואולם שיפור כזה יכול להתרחש רק אם המעסיקים לא יקזזו את התוספת להפרשותיהם משכר העובדים. יש לזכור כי קיזוז כזה אינו מוכרח ללבוש צורה של הפחתה אבסולוטית ו/ או בו-זמנית בשכר כנגד כל גידול בהפרשות המעסיק. הוא יכול להשתקף גם בכך ששכר העובדים הנכללים בהסדר יגדל לאורך זמן במידה מתונה יחסית לשכרם של עובדים אחרים, או בכך ששכרם יגדל פחות כאשר הם עוברים בין מעסיקים. האפשרות האחרונה חשובה במיוחד שכן כ-65% מהעובדים ברמות השכר הרלוונטיות להסדר (בין 2,000 ל-9,000 ש"ח לחודש) החליפו מעסיק בתקופה של 5 שנים (הן לפני שההסדר נכנס לתוקף והן לאחר מכן)[5].

2.       הניתוח האקונומטרי

בסקירה זו אנו בוחנים האם, ובאיזו מידה, התממש הסיכון לפגיעה בשכר בקבוצה העיקרית שפנסיית החובה נוגעת לה – קבוצת העובדים שלא הפרישו משכרם לפנסיה לפני שההסדר נכנס לתוקף. לשם כך אנו משווים את השינוי בשכרם של העובדים שהפרישו לפנסיה לפני ההסדר לשינוי בשכרם של העובדים שלא הפרישו. בפירוט, מכיוון שלהסדר יש רק משמעות מוגבלת לגבי מרבית העובדים שחסכו לפנסיה לפני 2008, אנו בוחנים אם שכרם השתנה באופן אחר מזה של העובדים שלא חסכו[6]. אולם מכיוון שהעובדים שחסכו גם נבדלים בתכונותיהם מאלו שלא חסכו, יש לכלול בבדיקה בקרה על עוד משתנים שעשויים להשפיע על השכר וכך לבחון אם המגמות משקפות את השפעת ההסדר או לחלופין את תכונות העובדים ואת המתאם בינן לבין שינויים שחלו במשק. יתר על כן, ייתכן כי ההבדלים בתכונות אינם מתבטאים רק בהבדל ברמת השכר אלא גם בתוואי שלו לאורך זמן. לכן אנו משווים בין שתי הקבוצות גם מבחינה זו: אנו משווים את הפער בתוואי השכר לאחר ההסדר לפער בתוואים בתקופה שקדמה לו. בשתי התקופות התאפיין מחזור העסקים (כפי שהוא מתבטא בשיעור האבטלה) בהתפתחות דומה (איור 1).  

איור 1: מגמת האבטלה במשק בקרב בני 25—64, 2001 עד 2006 ו-2007 עד 2012

כדי לבודד את השפעת ההסדר מהשפעתם של מאפייני העובד חישבנו, ראשית, משתנה בינארי שמקבל את הערך 1 אם הפרט לא הפריש משכרו לפנסיה ב-2007 ואת הערך 0 אם הוא הפריש. בשלב השני אמדנו רגרסיות שהמשתנה המוסבר בהן היה שיעור השינוי בשכרו של העובד ב-5 השנים שחלפו מהטמעת ההסדר (בין 2007 ל-2012)[7]. המשתנים המסבירים ברגרסיות כללו, נוסף למשתנה הבינארי, גם משתני בקרה למאפייניו הדמוגרפיים של העובד, לשכרו לפני ההסדר ולתעסוקת בן זוגו והכנסתו. אמדנו את המשוואות על נתונים ממדגם מקרי של 10% מהשכירים במשק, ודלינו אותם מדיווחי המעסיקים לרשות המסים וממרשם התושבים. הנתונים מאפשרים לעקוב אחרי שכרו ותעסוקתו של כל אחד מהעובדים במדגם לאורך כל התקופה המשתרעת בין 2000 ל-2012. הנתונים גם מאפשרים לזהות אם העובד הועסק במגזר הציבורי או הפרטי, לזהות אם הוא מתגורר ביישוב ערבי, ולאמוד את מספר העובדים אצל מעסיקו של העובד.

מכיוון שעצם העובדה שהעובד ומעסיקו לא הפרישו לפנסיה עשויה ללמד על איכות העובד, על מידת מחויבותו לשוק העבודה ועל הערך שהמעסיק מייחס לתכונותיו הבלתי נצפות, אמדנו את אותן משוואות גם בין 2001 ל-2006 (לעובדים שהפרישו ולא הפרישו לפנסיה בשנת 2001). אנו מייחסים את השפעתו של ההסדר רק להפרש בין מקדמי המשוואות שנאמדו לשנים 2007—2012 לבין מקדמי המשוואות שנאמדו לשנים 2001—2006, ואנו כוללים במשוואות גם משתנה בקרה: הוא מקבל את הערך 1 אם העובד החליף מעסיק בין שתי השנים ואת הערך 0 אם לא החליף[8].

בשנים 2001—2012, כלל התקופה הנבחנת כאן, חלו שינויים בשיעורי המס על השכר. אלה הפחיתו את נטל המס על העובדים ששכרם מצוי מעל סף המס, וזאת באופן דיפרנציאלי. אמנם בטווח ההכנסות הרלוונטי שיעורי ההפחתה בין 2001 ל-2006 היו דומים בהיקפם לשיעורים בין 2007 ל-2012, אך כדי להימנע מהטיות פוטנציאליות של הפער שנותר, אנו מפקחים במשוואות על שכר העובדים באמצעות שלושה משתנים: השכר החודשי של העובד, השכר בריבוע (כדי להתחשב באפשרות שהשפעת השכר אינה לינארית), ומשתנה דמה לעובדים שהשתכרו מעל סף המס[9]. אם השינוי שחל בשתי התקופות בשיעורי המס השפיע אחרת על שכר העובדים שנמצאים מעל לסף המס ועל שכר העובדים שנמצאים מתחתיו, משתנים אלה אמורים לשקף את ההבדל. נוסף לכך ערכנו לתוצאות מבחני רגישות, ללא העובדים ששכרם גבוה מסף המס, והן לא השתנו מהותית.

גורם נוסף עשוי להשפיע על תוואי השכר של העובדים – התפתחות שכר המינימום. השינויים בו עשויים להשפיע יותר על העובדים המצויים בטווח הנמוך של השכר, ומכיוון שהעובדים שלא הפרישו לפנסיה לפני ההסדר מרוכזים בטווח הכנסות זה, השינויים בשכר המינימום עשויים להשפיע על שכרם יותר מאשר על שכר העובדים שהפרישו. שכר המינימום הריאלי ירד, יחסית לשכר הממוצע, בתקופה הנבחנת (2007—2012) אך לא בתקופת הבסיס (2001—2006), ולכן אנו כוללים – נוסף למשתני השכר האחרים – משתנה דמה לעובדים ששכרם בשנת הבסיס היה נמוך משכר המינימום או דומה לו (כ-4,000 ש"ח לחודש במחירי 2007). אם שכר העובדים הרלוונטיים אכן ירד יחסית כתוצאה מהירידה בשכר המינימום, משתנה זה אמור לנכות את ההשפעה. נוסף לכך ערכנו לתוצאות מבחן רגישות, ללא העובדים ששכרם החודשי נמוך מ-4,000 ש"ח, והן לא השתנו.

גם הגיל הוא משתנה שעשוי להיות מתואם הן עם הפרשה לפנסיה לפני ההסדר והן עם תוואי השכר. שיעור החוסכים לפנסיה בקרב העובדים הצעירים נמוך משיעורו בקרב המבוגרים יותר, ושיעור העלייה בשכרם גבוה יותר ועשוי היה להשתנות בין התקופות. כדי להתחשב בכך שהשכר משתנה באופן דיפרנציאלי בגילים שונים, אנו כוללים משתני בקרה על הגיל, ועורכים בקרה נפרדת על השפעת הגיל באוכלוסייה הערבית. נוסף לכך אנו כוללים, כבדיקת רגישות, משתני דמה לצעירים בטווחי גיל משתנים.

בתקופה הנבחנת כרבע מהעובדים במשק הועסקו במגזר הציבורי, וייתכן שתמריצי המעסיק במגזר זה שונים מהתמריצים במגזר הפרטי. בפרט ייתכן הבדל בדגש על מקסום רווחים ובנטייה לקזז מהשכר את הגידול בעלויות הפנסיה. כמו כן, המגזר הציבורי הנהיג הסדרים פנסיוניים מקיפים עוד לפני החלת החובה לחסוך לפנסיה, ואלה קבעו כי כל עובד שהתמיד תקופה מסוימת במקום העבודה יצורף להסדר פנסיוני. לכן רק כ-5% מהעובדים שלא חסכו לפני 2008 הועסקו במגזר הציבורי, רובם המכריע בשלב הראשוני של העסקתם. משום כך הניתוח המוצג להלן עוסק בעובדים במגזר הפרטי בלבד.

כאשר בוחנים את מאפייני העובדים שהפרישו ולא הפרישו לפנסיה בשנת 2001, ומשווים אותם למקביליהם בשנת 2007, מוצאים כי בתוך כל אחת מהאוכלוסיות לא חל שינוי ניכר במאפייני העובדים ומקומות עבודתם אך בין האוכלוסיות קיימים הבדלים[10]. כפי שמראה לוח 2, בקרב העובדים שלא חסכו יש שיעור גבוה יותר של גברים, צעירים, רווקים, בעלי שכר נמוך ומעסיקים קטנים, אם כי יש טווח חפיפה רחב בין הקבוצות. הבדלים אלו בתכונות מחייבים בקרה כדי לנטרל ההשפעות על השכר שעשויות לנבוע מהם ולא מפנסיית החובה.

לוח 2: השוואה בין תכונות נבחרות של העובדים שהפרישו ולא הפרישו לפנסיה, 2001 ו-2007 1
	הפרישו ב-2001	הפרישו ב-2007	לא הפרישו ב-2001	לא הפרישו ב-2007
	(שיעור העובדים במגזר הפרטי השייכים לקבוצה)
נשים	0.52	0.51	0.40	0.43
גיל (שנים)	36.34	36.99	33.28	34.24
עולה משנת 1989 ואילך	0.29	0.28	0.24	0.21
האם בן הזוג עובד (% מהנשואים)	0.72	0.76	0.62	0.65
משכורת (אלפי ש"ח לשנה)	64.24	68.19	45.32	46.09
חודשי עבודה בשנה	11.13	11.39	9.93	10.34
רווק/ה או אלמן/ה	0.26	0.29	0.40	0.42
מספר הילדים בגילים 0—3	0.29	0.30	0.30	0.31
מספר הילדים בגילים 4—18	0.89	0.86	0.78	0.90
מעסיק עם 1—30 עובדים	0.14	0.14	0.38	0.36
מעסיק עם 30—100 עובדים	0.23	0.22	0.31	0.30
מעסיק עם 100—1,000 עובדים	0.40	0.41	0.23	0.25
מעסיק עם יותר מ-1,000 עובדים	0.23	0.23	0.08	0.09

¹ עובדים במגזר הפרטי שהשתכרו בין 2,000 ל-9,000 ש"ח לחודש, היו בני 22 עד 60 (נשים עד 55) בשנת הבסיס, ועבדו גם כעבור 5 שנים בשכר חודשי של 2,000 ש"ח לפחות (כחצי משכר המינימום למשרה מלאה). כל הנתונים הם במחירי 2007.

3.       התוצאות

תוצאות הרגרסיות מלמדות כי בין העובדים שהפרישו ולא הפרישו לפנסיה ב-2007 יש הבדל מובהק בשיעור השינוי של השכר (לוח 3)[11], וכי הבדל זה גדול באופן מובהק סטטיסטית – ומשמעותי כלכלית – מזה שנאמד בין 2001 ל-2006. העלייה שחלה בין 2007 ל-2012 בשכרם של העובדים שלא הפרישו לפנסיה ב-2007 נפלה ב-7.5% מהעלייה בשכרם של אלו שהם ומעסיקיהם הפרישו לפנסיה כבר ב-2007, וזהו פער של כ-4.5% בהשוואה להפרש המקביל בין 2001 ל-2006. ההפרש בין המקדמים מובהק סטטיסטית ברמה של 1%[12], והוא דומה לשיעור ההפרשה של המעסיק בשנת 2012 – 4.16% (לוח 1).

לוח 3: הגורמים שהשפיעו על השינוי בשכר: 2001 עד 2006 ו-2007 עד 2012 1 המשתנה התלוי: השינוי בשכר החודשי (באחוזים)
	מקדם הרגרסיה	t		מקדם הרגרסיה	t
	בין 2007			בין 2001
	ל-2012			ל-2006
מאפייני הפרט
לא חסך לפנסיה בשנת הבסיס	-7.612	-13.73	**	-2.958	-4.27	**
מין	-20.790	-26.24	**	-19.569	-18.28	**
מספר הילדים בגילים 0—3	-2.081	-4.51	**	-2.939	-4.87	**
מספר הילדים בגילים 4—8	-3.140	-7.97	**	-2.971	-5.60	**
עלה לישראל אחרי 1988	-7.466	-13.22	**	-5.662	-7.75	**
מאפייני ההכנסה והתעסוקה
ההכנסה השנתית (באלפי ש"ח)	-5.341	-71.8	**	-4.976	-51.87	**
ההכנסה השנתית בריבוע (באלפי ש"ח)	0.031	62.44	**	0.030	46.04	**
ההכנסה השנתית נמוכה מ-48 אלף ש"ח	-8.524	-9.53	**	-9.554	-8.34	**
העובד שילם מס הכנסה בשנת הבסיס	6.238	10.32	**	3.051	3.801	**
מספר מקומות העבודה לאורך השנה	1.658	6.79	**	1.683	5.05	**
מספר חודשי העבודה בשנה	10.021	57.4	**	9.223	42.31	**
גודל המעסיק	0.007	6.68	**	0.006	4.90	**
קבוע	133.061	24.29	**	149.854	20.59	**
מספר התצפיות	88,612			67,756
R squared	0.18			0.13

¹ האוכלוסייה שעבורה נאמדו המשוואות מוגדרת בהערת השוליים ללוח 2. נוסף למשתנים המופיעים בלוח כללו הרגרסיות גם את המשתנים הבאים: מתגורר ביישוב ערבי, גיל, גיל בריבוע, האם בן הזוג עבד ב-2007, האם בן הזוג הפריש לפנסיה ב-2007, השכר החודשי של בן הזוג ב-2007, גיל*ערבי, גיל בריבוע*ערבי, גיל בן הזוג ב-2007, גבר*נשוי, אישה*נשואה, גבר*גרוש, אישה*גרושה, מספר הילדים בגילים 9—18, מספר הילדים בגילים 19—25, האם למעסיק יש עד 15 עובדים, 15—30 עובדים, 30—50 עובדים, האם העובד החליף מעסיק בין 2007 ל-2012. במשוואה לשנים 2001 עד 2006 הוחלפו הנתונים לשנת 2007 בנתונים לשנת 2001. ** מציין כי המקדם שונה מאפס ברמת מובהקות של 1%.

כדי לבחון את עמידות התוצאות אמדנו ניסוחים שונים של המשוואות. לוח 4 משווה את תוצאותיהם: הוא מציג את המקדמים המשקפים כיצד אי-הפרשה לפנסיה בשנת הבסיס משפיעה על השינוי בשכר. בכל המקרים הפער בין המקדמים שנאמדו בין 2007 ל-2012 גדול באופן מובהק סטטיסטית מזה שנאמד בתקופה שקדמה לפנסיית החובה, וסדר הגודל של הפער דומה לזה שמוצג בלוח 3. כך, למשל, כאשר משווים את התוצאות בשנים 2007—2012 לאלו שנאמדו לשנים 2000—2005 או 2002—2007, התוצאות אינן מושפעות איכותית[13]. כאשר משמיטים מהמדגם את העובדים הערביים (משום ששכרם נפגע בראשית העשור הקודם על רקע המצב הפוליטי-ביטחוני), האומדן להשפעה של ההפרשה לפנסיה גדל מעט. כאשר אומדים את המשוואה בנפרד לגברים ולנשים, מוצאים שאין הבדל משמעותי בגודל ההשפעה הנאמד. כאשר משמיטים מההשוואה עובדים ששכרם בשנת הבסיס נמצא בטווח הנמוך של ההתפלגות, או עובדים ששכרם נמצא בטווח הגבוה, הפער מצטמצם מעט. התוצאות גם אינן רגישות להשמטת העובדים הצעירים ו/ או המבוגרים ביותר ולהוספת משתנה דמה לעובדים הצעירים, עובדים ששכרם עולה מהר יותר מזה של המבוגרים[14]. עוד ניתן לראות כי כאשר בוחנים את השנתיים הראשונות בכל תקופה – 2001 עד 2003 ו-2007 עד 2009, כלומר השנים שבהן האבטלה עלתה (איור 1) – הפער בשיעור הממוצע של הגידול השנתי בשכר דומה לזה שנמצא באמידות למלוא התקופה^[15].

לוח 4: כיצד אי-הפרשה לפנסיה משפיעה על השינוי בשכר –  ספציפיקציות חלופיות [16]

הספציפיקציה	המקדם ל-2007—2012	המקדם ל-2001—2006	ההפרש
ההרצה הבסיסית	-7.61	-2.96	-4.65
השוואה לשנים 2000—2005	-7.61	-2.51	-5.10
השוואה לשנים 2002—2007	-7.61	-3.12	-4.49
ללא התושבים ביישובים ערביים	-7.41	-2.51	-4.90
גברים	-5.38	-1.11	-4.27
נשים	-9.90	-5.43	-4.47
השכר החודשי נע בין 4,000 ל-9,000 ש"ח	-4.31	-0.79	-3.52
השכר החודשי נע בין 2,000 ל-7,000 ש"ח	-7.48	-3.58	-3.90
השכר החודשי נע בין 3,500 ל-6,000 ש"ח	-5.55	-2.14	-3.41
השכר החודשי נע בין 3,000 ל-6,000 ש"ח	-6.28	-2.68	-3.60
ללא בקרה על החלפת מעסיק במשך התקופה	-7.52	-3.07	-4.45
ללא צעירים מתחת לגיל 23 בשנת הבסיס	-7.17	-2.42	-4.75
בתוספת: ללא גברים מעל גיל 57 וללא נשים מעל גיל 52	-7.49	-2.44	-5.05
עם משתנה דמה לבני 21—26 בשנת הבסיס	-7.62	-2.99	-4.63
השוואה בין 2001—2003 ל-2007—2009 1	-4.75	-3.03	-1.72

¹ השוואה לתקופה של שנתיים בלבד. הסטטיסטי t להפרש בין המקדמים הוא 3.09 (מובהק ב-1%).

בדקנו גם אם לחלק מהפערים אחראי ההבדל בהרכב הענפי של מקומות העבודה – או ההבדל במשלחי היד – של המועסקים שהפרישו או לא הפרישו לפנסיה ב-2007. מכיוון שאין בידינו נתונים על הענף הכלכלי שבו הועסק העובד, השתמשנו לצורך זה בנתוני הסקרים החברתיים של הלמ"ס לשנים 2003, 2007 ו-2012, היות שהם כללו נתונים על עובדים שהפרישו לפנסיה. התייחסנו להתפלגות הענפית של עובדים אלה, ולפיה בחנו אם יש הבדל בין הממוצע המשוקלל של שיעור עליית השכר בענפים שבהם הועסקו העובדים שהפרישו לפנסיה לבין הממוצע בענפים שבהם הועסקו העובדים שלא הפרישו (חישבנו את הממוצע המשוקלל לפי משקלם של הענפים בתעסוקתם של העובדים הרלוונטיים). נמצא כי השכר עלה מעט יותר (לא מובהק סטטיסטית) בענפים שבהם הועסקו העובדים שלא הפרישו לפנסיה. גם חלוקה על פי משלחי היד לא הניבה הבדל מובהק בין הקבוצות.

כאשר משווים את הממצאים לגבי השפעת ההסדר על השכר לתוספת העלות הישירה למעסיק, עולה השאלה עד כמה יש להתחשב גם בהשפעתה של ההפרשה בגין פיצויי הפיטורין שההסדר קבע כי יש להעבירה לחיסכון פנסיוני. להערכתנו אין לפיצויי הפיטורין השלכה משמעותית על הניתוח הנוכחי, וזאת מהנימוקים הבאים. ראשית, חוק פיצויי פיטורין היה בתוקף שנים רבות לפני פנסיית החובה, ושתי קבוצות העובדים – אלה שמעסיקיהם הפרישו לפנסיה ואלה שמעסיקיהם לא הפרישו – היו זכאיות לפיצויים. כלומר גם אם הפקדת פיצויי הפיטורין בחיסכון פנסיוני משפיעה על השכר, היא אינה משפיעה באופן דיפרנציאלי על העובדים שהפרישו ולא הפרישו לפנסיה לפני ההסדר. לכן פיצויי הפיטורין אינם אמורים להשפיע על ההשוואה האקונומטרית בין קבוצות העובדים. שנית, אין זה ברור עד כמה הדרישה להפקיד את הזקיפה לפיצויי פיטורין אכן מהווה למעסיקים תוספת עלות משמעותית בהשוואה למצב ששרר לפני החלת החובה לחסוך לפנסיה. זאת מכיוון שכאשר המעסיק מפקיד עבור העובד את ההפרשה לפיצויים בחיסכון פנסיוני, הוא רוכש לעצמו "ביטוח" כנגד עליית שכרו של העובד: בשעה שפיצויי הפיטורין משולמים לפי שכרו האחרון של העובד, ההפרשות הפנסיוניות נצברות באופן הדרגתי על בסיס שכרו השוטף של העובד. מאחר שהגידול הממוצע בשכרם של העובדים הרלוונטיים נע כאמור בין 4% ל-8% לשנה, ההפרשה מראש מפחיתה את ההתחייבויות העתידיות של המעסיק בשיעור דומה לריביות ששררו במשק. לבסוף, הרשויות לא הבהירו עד כה מי זכאי לכספי הפיצויים במקרה שהעובד מתפטר, ובמקרים רבים הדבר מאפשר למעסיקים למשוך את כספי הפיצויים[17]. משום כך יש להשוות את הירידה בשכר העובדים שהושפעו מפנסיית החובה רק לרכיב בהפרשות המעסיק לפנסיה שאינו תחליף להפרשה לפיצויים.

4.       סיכום

הממצאים לעיל מלמדים כי פנסיית החובה התבטאה בכך שקצב הגידול בשכר העובדים שהיוו את קבוצת היעד של ההסדר – העובדים שלא הפרישו לפנסיה לפניו – האט בשיעור של כ-4% עד 4.5%; שיעור ההאטה דומה לתוספת ההפרשה של המעסיקים – 4.16% בשנת 2012. כלומר הנטל של תוספת ההפרשה לפנסיה – הן הפרשות העובד והן הפרשות המעסיק – התבטא בירידה בקצב הגידול של הכנסתם הפנויה של העובדים. חשוב להעיר כי אף על פי שהניתוח המופיע כאן נערך על מדגם גדול ועל טווח רחב של נתונים זמינים, הוא מתבסס על הנחות מסוימות לגבי יעילותם של משתני הבקרה ולגבי תקופות ההשוואה. משום כך רצוי לפרש את התוצאות מזווית איכותנית ובמסגרת הטווח של מבחני הרגישות המופיעים בניתוח. עוד כדאי להעיר כי כאשר משווים את שיעור העברת הנטל מהמעסיקים לעובדים לממצאים העולים ממחקרים על השפעתם של מסים ותשלומי חובה על השכר לעובד, מתברר שהוא גבוה במידת מה מהטווח שנמצא בספרות – בין 50% ל-80%[18]. פירוש הדבר שהעובדים שלא הפרישו לפנסיה ב-2007, אך המשיכו לעבוד עד 2014, ספגו בעקבות ההסדר הפחתה של כ-11% בהכנסתם הפנויה, ונראה כי הדבר תקף גם לגבי עובדים בעלי תכונות דומות שהצטרפו לשוק העבודה אחרי 2007.

נראה אפוא שכדי להטמיע בשוק העבודה תכניות רחבות היקף לטווח הארוך, יש להגדיר היטב את יעדי התכניות ולגבש בזהירות הערכה מפוכחת לגבי כלל השלכותיהן, לרבות תגובת השוק אליהן. קביעות פורמליות לגבי חלוקת הנטל בין גורמים שונים עשויות להשפיע על התוצאות בטווח הקצר, אך יש להקדיש תשומת לב רבה לכיווני ההתפתחות הפוטנציאליים גם בטווחים ארוכים יותר – כאשר הכוחות הכלכליים באים לידי ביטוי – ולעצב את התכניות בהתאם להם. ללא תהליכים כאלה התכניות עשויות להניב תוצאות שיוזמיהן לא צפו ולא חתרו אליהן. כפי שממחישה פנסיית החובה, הטמעתה אכן הגדילה במידה ניכרת את שיעור העובדים החוסכים לפנסיה, אך בניגוד לכוונה המשתמעת ממבנהו הפורמלי של ההסדר, הנטל שלו נפל בסופו של דבר על כתפי העובדים[19] ולא התחלק בינם למעסיקים.

ביבליוגרפיה:

בנק ישראל (2011), דין וחשבון לשנת 2010.

ברנדר ע' (2010), "השפעת הסדרי החיסכון לגיל פרישה בישראל על התחלקות ההכנסות", סקר בנק ישראל 84, עמ' 123-87.

ברנדר ע' (2011), "השלכות פנסיית החובה על התמורה לעבודה", רבעון לכלכלה 58 (1/2), עמ' 119-90.

ברנדר ע' וע' פוליצר (2014), ההשפעה של שינויים בשיעורי המס על גביית המסים בישראל, בנק ישראל, מאמר לדיון 2014.08.

Card D. and M. Ransom (2011), "Pension Plan Charactersitics and Framing Effects in Employee Savings Behavior", The Review of Economics and Statistics 93(1), pp. 228–243.

Fuchs V.R., A.B. Krueger and J.M. Poterba (1998), "Economists' Views about Parameters, Values and Policies: Survey Results in Labor and Public Economics", Journal of Economic Literature 36(3), pp. 1387–1423.

Martin, J., Whitehouse, E., 2008. Reforming Retirement-Income Systems: Lessons from the Recent Experiences of OECD Countries. Working Papers, 66. OECD Social, Employment and Migration.

Gonzales-Paramo, M. and Melguizo (2009), "Who Bears Social-Security Taxes? A Meta-Analysis Approach", Instituto de Estudios Fiscales, 20/09.

Scholz, J., Ananth Seshadri, K., Khitatrakun, S., 2006. Are Americans Saving ‘Optimally’ for Retirement? Journal of Political Economy. 114, 602-643.

 

 

---

[1] דיון מפורט בפיצויי הפיטורין מופיע בהמשך.

[2] לשם השוואה, כ-35% מהעובדים שלא הפרישו לפנסיה בשנת 2000 החלו להפריש ב-2005. נמצא כי בשנת 2007 – כלומר לפני שההסדר נכנס לתוקף – כ-30% מהמעסיקים העסיקו במקביל הן עובדים רבים שחסכו לפנסיה (בין 20% ל-80% מהמועסקים אצלם) והן עובדים שלא חסכו. ממצא זה מתייחס רק לחלק מהמעסיקים, היות שמסד הנתונים שלנו אינו מאפשר לבחון את התופעה אצל מעסיקים קטנים.

[3] דיון בחיסכון עודף לפנסיה ואמידה של השפעתו על רווחת העובדים מופיעים אצל Card and Ransom (2011). דיון בפגיעה הכרוכה בכפייתו של חיסכון פנסיוני עודף מופיע גם אצל Martin and Whitehouse, 2008 ו- Scholtz et al. (2006).

[4] ראו בנק ישראל (2011), דין וחשבון לשנת 2010, תיבה ו'-2.

[5] הממצא מתייחס לטווח ההכנסות הנזכר ולעובדים שגילם נע בין 22 ל-60 (55 לנשים). מבין אלו שלא הפרישו לפנסיה ב-2001 והמשיכו לעבוד ב-2006, כ-75% החליפו מעסיק עד 2006; ומבין אלו שלא הפרישו ב-2007, כ-72% החליפו מעסיק עד 2012. בקרב העובדים שהפרישו לפנסיה השיעורים עומדים על 60% ו-56%, בהתאמה. זיהוי ההחלפה חשוף לטעות במקרים שבהם מעסיקים שינו את מספרי התיקים שלהם ברשות המסים, אך בחינה מדגמית העלתה שמדובר בהטיה בהיקף קטן.

[6] המשכורת המדווחת (ברוטו) אינה כוללת את הפרשות המעסיק לפנסיה (אלו מדווחות בנפרד), כלומר ההבדלים בין הקבוצות אינם משקפים השפעה טכנית שנובעת מכך שהפרשות המעסיק נרשמות כשכר.

[7] הבחינה מתייחסת לתקופה של 5 שנים מכיוון שאין סיבה להניח כי ההסדר ישפיע על השכר באופן אחיד על פני השנים. אמנם מחד גיסא מדובר בהסדר פרמננטי שמרבית רכיביו נקבעו מייד עם הפעלתו, אולם מאידך גיסא ייתכן שקשיחות מוסדית בשוק העבודה מעכבת את ההתאמה.

[8] מאחר שבקרב הפרטים בקבוצה הנידונה יש, כאמור לעיל, שיעור גבוה של החלפת מעסיקים, ניתן להסיק כי החלטותיו של המעסיק הספציפי שאצלו הם עבדו בתחילת התקופה פחות רלוונטיות למצבם בסופה.

[9] סף המס אינו אחיד בכל קבוצות העובדים. לגברים ולנשים למשל יש סף שונה, ובקרב הנשים הסף משתנה בהתאם למספר הילדים. אנו כוללים במשוואות בקרה על מספר הילדים ועל מין העובד, ונוסף לכך אומדים בנפרד את ההשפעה על גברים ועל נשים (בלוח 4 להלן).

[10] העובדים במגזר הפרטי שלא הפרישו לפנסיה – ללא בקרה על מאפייניהם – הגדילו את שכרם בשיעור ממוצע של 36% בין 2001 ל-2006 ובשיעור ממוצע של 40% בין 2007 ל-2012. העובדים שהפרישו לפנסיה הגדילו את שכרם בתקופות אלה ב-21% וב-23%, בהתאמה.

[11] כאשר כוללים במשוואות את שיעורי ההפרשה לפנסיה של העובדים שחסכו בשנת 2007 (כולל ההפרשה של מעסיקיהם), למשתנה אין השפעה מובהקת סטטיסטית על השינוי בשכר, והכללתו אינה משנה משמעותית את המקדמים הנבחנים כאן.

[12] הסטטיסטי t להפרש בין המקדמים הוא 5.25-.

[13] כאמור לעיל, השנים 2001—2006 נבחרו מפני שהן דומות לשנים 2007—2012 מבחינת התוואי של מחזור העסקים. נוסף לנימוק זה יש עוד נימוקים לטעון  שהשנים 2000 ו-2007 מתאימות פחות להשוואה: נתוני שנת 2000 בנוגע להפרשה לפנסיה אינם תואמים לחלוטין את נתוני השנים האחרות, ונתוני 2007 כבר עשויים להיות מושפעים מהסדר פנסיית החובה, היות שההחלטה על הפעלתו נידונה והתקבלה במהלכה.

[14] משתנה הדמה מלמד כי שכרם של הצעירים – לפני ההסדר ואחריו – עולה מהר יותר משכר  המבוגרים. עם זאת השפעתו על המשתנה העיקרי זניחה מכיוון שהמשוואות כללו מלכתחילה משתני בקרה על הגיל ועל הגיל בריבוע, וכן משתנים לאינטראקציה בין הגיל והגיל בריבוע למגורים ביישובים ערביים. התוצאות אינן משתנות כאשר אנו כוללים משתני דמה לבני 30 ומטה או לבני 35 ומטה.

[15] אין זה נכון לערוך השוואה לשנים מאוחרות יותר בתקופה שבין 2001 ל-2006, מכיוון שמ-2003 החל המשק להתאושש במהירות ולכן מצבו של מחזור העסקים בשנים אלה היה שונה ממצבו בשנים 2007—2009. בדומה לכך אין זה נכון להשוות את השנים שאחרי 2003 לשנים שאחרי 2009, כי משנת 2009 ואילך רוב העובדים שלא הפרישו לפנסיה לפני ההסדר כבר התחילו להפריש, ולכן הקבוצה של אלו שעדיין לא התחילו להפריש אינה מייצגת את האוכלוסיה שהושפעה מההסדר.

[16] המשוואות שנאמדו היו זהות לאלו שמופיעות בלוח 3; ההבדלים נעוצים באוכלוסייה שלגביה נאמדת המשוואה.

[17] קיימת אי-בהירות מתמשכת לגבי הזכויות החוקיות על פיצויי הפיטורין במקרה השכיח שבו עובד מתפטר ומושך את כספי החיסכון הפנסיוני. מאחר שהגופים האחראים על ההסדרה – משרד הכלכלה והממונה על שוק ההון במשרד האוצר – אינם מבהירים את המצב החוקי, מעסיקים רבים מחזירים לעצמם את כספי ההפרשה. זאת ועוד, גם כאשר עובדים מתפטרים ואינם מושכים את החיסכון, המעסיקים מנצלים תכופות את חוסר הידע של העובד לגבי זכויותיו ומושכים את כספי הפיצויים.

[18] ראו למשל Fuchs, Krueger and Poterba (1998); Gonzales-Paramo and Melguizo (2009). ברנדר ופוליצר (2014) מצאו שהעלאה של מס ההכנסה בישראל מובילה לכך שהשכר ברוטו עולה בכשליש משיעור ההעלאה והשכר נטו יורד בכשני שלישים. אולם בחינה זו עסקה בכלל העובדים במשק, ואילו המחקר הנוכחי עוסק רק באלו ששכרם נמצא בטווח הנמוך של ההכנסות.

[19] הפערים בין יעדיו של הסדר פנסיית החובה לבין תוצאותיו בתחומים אחרים נידונים גם בתוך בנק ישראל (2011), דין וחשבון לשנת 2010, תיבה ו'-2.