חוות דעת הבנק המרכזי האירופי לגבי חוק בנק ישראל

חוות דעת הבנק המרכזי האירופי לגבי חוק בנק ישראל והצעת התיקון

לחוק בנק ישראל שהגיש משרד האוצר

 

המסמך המלא או כקובץ PDF

 

×        חוות הדעת של הבנק המרכזי האירופי לגבי הצעת התיקון לחוק בנק ישראל שהגיש משרד האוצר,

קובעת כי השמירה על יציבות מחירים אינה מוגדרת כיעד שיש לו קדימות על פני יעדים אחרים, ובכך מנוגדת לדרישות הקהילה האירופית לעצמאות מוסדית של בנק מרכזי.

 

×        חוות הדעת קובעת כי עצמאות תפקודית של בנק מרכזי דורשת מתן אמצעים וכלים לבנק המרכזי

לצורך שמירה על יציבות מחירים. בהצעת החוק חסרה הוראה המקנה לבנק ישראל עצמאות בכלים ובאמצעים.

 

×        חוות הדעת קובעת כי התיקון לחוק בנק ישראל אינו מונע במפורש ניגוד עניינים ומאפשר לחבר

במועצה המוניטרית לכהן בארגון עסקי או ציבורי שיש בו ניגוד עניינים עם תפקידו בבנק המרכזי.

 

 

הבנק המרכזי האירופי (ECB) התמחה בהכנת חוות דעת לגבי עמידת חוקי בנקים מרכזיים בדרישות

הקהילה האירופית. בעת הקמת הבנק המרכזי האירופי נדרש מהמדינות החברות להבטיח שהמעמד

החוקי של עצמאות הבנק המרכזי בכל אחת מהמדינות יהיה עקבי עם הדרישות, כפי שהן מוגדרות

בחוק הקהילה האירופית. בחינה מדוקדקת של חוקי הבנקים המרכזיים הביאה בעקבותיה לתיקוני

חקיקה רבים.

 

המחלקה המשפטית של הבנק המרכזי האירופי בוחנת גם את חוקי הבנקים המרכזיים במדינות

המבקשות להצטרף לאיחוד האירופי (Accession Countries), על מנת לוודא שהם אינם עומדים

בסתירה לדרישה האירופית המחייבת מתן עצמאות לבנקים המרכזיים, כתנאי להצטרפות לאיחוד

האירופי. החוק האירופי מחייב מתן מעמד עצמאי לבנק המרכזי הן מבחינה מוסדית, הן מבחינה

אישית, והן עצמאות פיננסית ותיפעולית.

 

בבנק ישראל מסבירים כי מדינת ישראל חתומה על הסכם אסוציאציה עם האיחוד האירופי. הסכם זה

קובע גם שיתקיים שיתוף פעולה כלכלי המקיף את כל תחומי המדיניות הכלכלית, לרבות מדיניות

מוניטרית, וכי יתקיימו חילופים סדירים של מידע, וכן העברת ייעוץ. עוד קובע ההסכם כי "הצדדים

יעשו כמיטב יכולתם על מנת לקרב את הדינים של כל אחד מהם על מנת להקל על יישום הסכם זה". על

רקע זה ובמסגרת שיתוף הפעולה הקיים בין הבנק המרכזי האירופי (ה-ECB) לבנק ישראל, העביר בנק

ישראל למחלקה המשפטית של הבנק המרכזי האירופי את ההצעה לתיקון חוק בנק ישראל שהכין משרד

האוצר (הצעת חוק בנק ישראל, תיקון מספר 20, התשס"ב, 2002) ואת החוק הקיים משנת 1954,

וביקש את חוות דעתם המקצועית על מידת התאמתם לכללים שאומצו על ידי הקהילה האירופית. מטרת

הבקשה היא לספק לממשלה, לכנסת ולציבור מידע נוסף לפני שמסתיים תהליך החקיקה של אחד

החוקים המרכזים בכל משק מודרני.

 

מחוות הדעת של הבנק המרכזי האירופי עולה כי קיים חוסר התאמה בסיסי בין חוק בנק ישראל הקיים

וכן הצעת התיקון לחוק בנק ישראל שהגיש משרד האוצר לבין אמנת הקהילה האירופית וחוק המערכת

האירופית של הבנקים המרכזיים.

 

הנקודות העיקריות בחוות הדעת הן:

 

א.עצמאות מוסדית, יעדי הבנק ויישומם

1. על פי הצעת התיקון לחוק בנק ישראל שהגיש משרד האוצר, ("הצעת החוק") השמירה על יציבות

מחירים אינה מוגדרת כיעד שיש לו קדימות על פני יעדים אחרים כלשהם, כמו התמיכה במדיניות

הכלכלית של הממשלה, ובכך הצעת התיקון לחוק מנוגדת לעצמאות המוסדית של הבנק המרכזי. יתר על

כן, על פי הצעה זו, הדיונים וההחלטות של המועצה המוניטרית שתקום יהיו כפופים ליעדי המדיניות

המוגדרים על ידי הממשלה. אם הממשלה תחליט על שינוי היעדים והמטרות, ייתן שר האוצר הודעה

בכתב על כך לנגיד. גם בכך, ההצעה לתיקון לחוק בנק ישראל סותרת את דרישות הקהילה האירופית

לעצמאות הבנק.

 

2. הצעת התיקון לחוק בנק ישראל לפיה שר האוצר יקבע את הגמול הכספי של חברי המועצה

המוניטרית אינה מבטיחה קביעת כללי תשלום קבועים ואובייקטיביים, ובכך היא מנוגדת לעצמאות

המוסדית של הבנק המרכזי.

 

3. על פי חוות הדעת, כדי למנוע מצבים העלולים לפגוע בעצמאות קבלת ההחלטות, החוק האירופי

מחייב שמבקר חיצוני של הבנק יהיה גוף עצמאי. זאת, כדי למנוע כפיפות של הבנק המרכזי לגוף

ממשלתי.

 

4. על פי החוק האירופי, השליטה על כמות הכסף במחזור ("ההילך החוק") הינה מטלה בסיסית של

הבנק המרכזי ואין להכפיף אותה לאישורים של גופים שלישיים דוגמת הממשלה, כפי שנקבע החוק

הקיים, או לכל גוף מחוץ לבנק המרכזי. זאת, משום שכמות הכסף קשורה באופן הדוק למטלות

הבסיסיות של הבנק המרכזי.

 

ב.עצמאות בהפעלת כלי המדיניות

 

עצמאות תפקודית של בנק מרכזי דורשת מתן אמצעים וכלים שיסייעו לו במילוי תפקידו כשומר על

יציבות המחירים. על פי חוות הדעת של הבנק המרכזי האירופי, חסרה בהצעת החוק הוראה הקובעת

שהגדרת ויישום המדיניות המוניטרית הינה מטלה המוטלת באופן בלעדי על הבנק המרכזי. לפיכך, חוות

דעתו של הבנק המרכזי האירופי היא שיש לבטל בחוק הקיים את הצורך באישור הממשלה לגבי כל

החלטה בנוגע להנפקת ניירות ערך לצורך ניהול המדיניות המוניטרית והחלטות הנוגעות להסדרת

הנזילות של התאגידים הבנקאיים. בנוסף, ממליץ הבנק האירופי להוסיף משפט כללי להצעת החוק

הקובע באופן מפורש את עצמאותו של הבנק המרכזי של ישראל.

 

ג.דיווחיות הבנק המרכזי

 

1. דיווח מקיף על פעילויות עתידיות ספציפיות של המועצה המוניטרית בנוגע למדיניות המוניטרית (כפי

שמוגדר בסעיף 24 של ההצעה לתיקון חוק בנק ישראל) יכול להתפרש כמעין התייעצות מוקדמת עם

הממשלה. דבר זה יכול לשמש את הממשלה על מנת להשפיע על ההחלטות הסופיות של המועצה

המוניטרית ואינו עולה בקנה אחד עם האמנה והחוק האירופי.

 

2. חובה למשלוח מיידי וסדיר של הפרוטוקולים של דיוני המועצה המוניטרית לממשלה (כפי שמופיע

בסעיף 25 ב של ההצעה לתיקון החוק) יכולה להיות מנוצלת לרעה ככלי שנועד להשפיע על דרך קבלת

ההחלטות של המועצה המוניטרית, ואינה עולה בקנה אחד עם האמנה והחוק האירופי.

 

ד.עצמאות אישית

 

1. עצמאות אישית מחייבת להבטיח שלא ייווצרו ניגודי עניינים אצל מקבלי ההחלטות בבנק המרכזי,

ולכן על פי החוק האירופי, נאסר על חברי המועצה המוניטרית לכהן בארגון עסקי או ציבורי או בכל גוף

אשר עלול ליצור ניגוד עניינים אפשרי. הבנק המרכזי האירופי קובע שהתיקון לחוק בנק ישראל אינו

מונע במפורש ניגודי עניינים ומאפשר לחבר בוועדה המוניטרית להיות בעל תפקיד או עניין כנציג של

ארגון עסקי.

 

2. על פי חוות הדעת עילות ההעברה מתפקיד של הנגיד אם "קיימים חילוקי דעות בין הממשלה לבין

הנגיד בשאלות עקרוניות של מדיניות", או להעברה מתפקיד של הנגיד או המשנה לנגיד (אם הם עשו)

"מעשה שלדעת הממשלה אינו הולם את מעמדו (מעמדם)" מותירים שיקול דעת רחב מדי בידי

הממשלה. כך גם לגבי מעשה של חבר מועצה מוניטרית "שאינו הולם את מעמדו".

 

3. מינוי חברי מועצה מוניטרית לתקופת כהונה בת 4 שנים אינה עולה בקנה אחד עם תקופת הכהונה

המזערית של 5 שנים.

 

ה.עצמאות פיננסית

 

1. מרכיב חשוב בעצמאותו של בנק מרכזי היא יכולתו להעמיד לרשות עצמו את האמצעים הכלכליים

הנאותים על מנת לבצע את תפקידו. בהצעת התיקון לחוק בנק ישראל לא עולה אי התאמה כלשהי

לדרישות האירופיות. בהתייחס לנקודה זו מציינים בבנק ישראל, כי קיימות הצעות אחרות לשינוי חוק

בנק ישראל הקובעות שיש להביא את אישור תקציב בנק ישראל בפני גוף חיצוני, כגון הכנסת, וזאת

בניגוד לאמנה ולחוק האירופי.

 

2. בחוות הדעת נקבע כי יש לאסור על הממשלה להשתמש בבנק המרכזי על מנת לממן את פעולותיה,

ובאופן זה לסכן את היעד המרכזי של יציבות מחירים. האמנה והתקנות האירופיות מגדירות לשם כך

איסורים על מימון מוניטרי. בנקודה זו, מציין הבנק האירופי כי חוות דעתו לא התייחסה להיבט זה

בהצעת החוק של הבנק המרכזי בישראל.

 

 

​