מצגת הרצאת הנגידה
בדברי היום אתייחס לביצועי המשק הישראלי, ולמדיניות המקרו כלכלית—זו שנקטנו וזו שרצוי שננקוט בעתיד. חשוב להבחין בין המדיניות שפועלת בטווח הקצר, ונועדה למתן את התנודות הכלכליות, אלו שהכלכלנים מכנים "מחזורי העסקים", לבין המדיניות שפועלת כדי להשיג יעדים ארוכי טווח, שמטרתה להביא אותנו להישגים גדולים בעתיד (שקף 2). חשוב לציין שיציבות מקרו כלכלית בטווחי הזמן הקצרים היא תנאי הכרחי למימוש היעדים ארוכי הטווח.
על מנת להבטיח יציבות מקרו כלכלית משתמשים קובעי המדיניות במדיניות המוניטרית ובמדיניות הפיסקאלית. המדיניות המוניטרית ממוקדת בשמירה על יציבות המחירים, ובתמיכה בפעילות הכלכלית ובתעסוקה כאשר ישנם זעזועים הממתנים אותן; המדיניות הפיסקאלית מאזנת בין הצורך בתמיכה בצמיחה בתנאים כאלה, לבין הצורך לשמור על גירעון סביר, לנהל לאורך זמן את נטל החוב הציבורי באופן שימזער את נטל תשלומי הריבית בעתיד, ויאפשר לממשלה מרחב פעולה, המכונה "מרחב פיסקאלי", לשעת משבר.
המדיניות הכלכלית הממוקדת ביעדים ארוכי הטווח—ובראשם השגת צמיחה מכלילה לאורך זמן—פועלת באמצעות המדיניות התקציבית על מרכיביה השונים (גודל והרכב ההוצאה הממשלתית, גודל והרכב המיסים), וכן על ידי קידום שינויים מבניים ורפורמות—באלה אתמקד בהמשך.
ככל שהמדיניות המוניטרית של בנק ישראל אפקטיבית יותר ביצירת יציבות מקרו-כלכלית לנוכח מחזורי העסקים, כך היא מאפשרת למדיניות התקציבית של הממשלה את מרחב הפעולה הנדרש כדי למקד את המדיניות בהתמודדות עם האתגרים של הטווח הארוך. ההתמקדות של התקציב באתגרי הטווח הארוך מקבלת משנה תוקף כשמדובר בתקציב לאופק ארוך יותר—תקציב דו-שנתי.
המדיניות הכלכלית מושפעת מגורמים שונים, אולם מעצם היותנו משק קטן ופתוח, אנו מושפעים מאד מהסביבה הגלובלית.
הסביבה הגלובלית שלאורה פועלת המדיניות המקרו כלכלית, הייתה גם ב-2015 ממותנת (שקף 3)—צמיחה עולמית חלשה שכללה האטה נוספת במשקים המתעוררים, המשך צמיחה נמוכה יחסית בארה"ב ובגוש האירו, גידול מתון מאוד בסחר העולמי, וירידה חדה במחירי האנרגיה והסחורות הן בשל ביקושים ממתונים יחסית, והן על רקע גידול בהיצע. על רקע כל אלה, הבנקים המרכזיים העיקריים המשיכו, וחלקם אף העמיקו, את המדיניות המוניטרית המאוד מרחיבה.
מבחינת המשק הישראלי שהוא יבואן של סחורות ואנרגיה, השינויים במחירי הסחורות השתקפו בשיפור בתנאי הסחר, שהביא לגידול משמעותי בעודף החשבון השוטף (שקף 4). הגידול בחשבון השוטף תרם ללחץ לייסוף בשער החליפין הריאלי, אשר מצידו החליש את כוח התחרותיות של המשק הישראלי, ותרם להאטת הגידול ביצוא, והצמיחה בכלל. עם ירידת ה"צמיחה העודפת", או פער הצמיחה בין ישראל לבין שותפות הסחר העיקריות שלה, נחלש הלחץ להמשך הייסוף הראלי (שקף 5). לאורך תהליך זה השתנה הרכב הצמיחה, כך שירדה תרומתו של עודף היצוא, בעוד שגדלה התרומה של הצריכה הפרטית לפעילות הכלכלית (שקף 6).
התפתחויות אלו התרחשו תוך כדי אינפלציה נמוכה מאוד, הן בהשפעת מחירי הסחורות והדלק בעולם והן בהשפעת הפחתות מחירים שיזמה הממשלה; וגם במידת מה, בהשפעת הייסוף של שער החליפין (שקף 8, 9).
על הרקע הזה פעלה המדיניות המוניטרית (שקף 10). הוועדה המוניטרית נקטה גם השנה במדיניות מוניטרית מאוד מרחיבה – הוועדה השאירה את הריבית ברמה נמוכה היסטורית, בגובה של 0.1%, והודיעה כי היא מעריכה שהריבית תישאר ברמה זו לאורך זמן; לצד זה המשיך בנק ישראל לרכוש מט"ח במסגרת שתי התכניות שהוא מפעיל- התכנית שנועדה לקזז את השפעת הפקת הגז הטבעי על החשבון השוטף, והתכנית למיתון תנודות שאינן עקביות עם הכוחות הבסיסיים. לאור העובדה ששער החליפין האפקטיבי מיוסף ביחס לרמה של שווי משקל על פי אומדנים שונים, הוא ממשיך להקשות על צמיחת היצוא והמגזר הסחיר. מדיניות שער החליפין פעלה בעבר ותמשיך לפעול בנחישות בעתיד על מנת לסייע לצמיחה ביצוא. גם הודעת הועדה המוניטרית שהיא מעריכה שהמדיניות תיוותר מרחיבה לאורך זמן, אשר משמעותה היא כי הוועדה מעריכה שהיא לא תעלה את הריבית מיד לאחר עליית הריבית בארה"ב, כפי שאכן כבר קרה לאחר העלאת הריבית בארה"ב בדצמבר האחרון, מהווה כח נגד לכוחות הפועלים לייסוף. הנתון שקיבלנו השבוע לגבי מדד המחירים לצרכן לאפריל, והנתונים המאכזבים של הצמיחה ברביע הראשון שפורסמו גם הם השבוע, יבחנו כמובן ע"י הוועדה המוניטרית; מאחר והדיונים יתקיימו בתחילת השבוע הבא, לא ארחיב על כך כרגע.
כדי לצמצם את הסיכונים לנוטלי המשכנתאות ולתמוך ביציבות הפיננסית, נותרו בעינן בשנים האחרונות גם שורת המגבלות על המשכנתאות, שהטיל בשנים הקודמות הפיקוח על הבנקים.
אחד הערוצים המרכזיים בהם הצליחה המדיניות המוניטרית המרחיבה להשפיע על הפעילות הכלכלית הוא הערוץ של האשראי למשקי הבית (שקף 11). האשראי גדל, מחירו ירד, ובכך הורדת הריבית הביאה להוזלה משמעותית במחיר האשראי הצרכני, ובהמשך לכך לגידולו של אשראי זה, מה שבסופו של דבר תמך בגידול הצריכה הפרטית בקצב מהיר יחסית בשנים האחרונות, ובעיקר ב-2015. הצריכה הפרטית, שמהווה כ55% מהתוצר, הייתה הגורם הדומיננטי בתרומה לצמיחה השנה, וקיזזה חלקית את החולשה בפעילות שנבעה מהירידה ביצוא ובהשקעות. הדבר בא לידי ביטוי גם בשוק העבודה, בגידול בתעסוקה בענפי השירותים (שקף 12) ובעליית שכר. למרות עליית השכר, שלצד הירידה במחירים לצרכן, הביאה לגידול בכוח הקנייה של משקי הבית, עלות העבודה של המעסיקים לא עלתה ואף ירדה במעט, בעיקר בשל העלייה במחירי התוצר, שנבעה מהירידה במחירי האנרגיה ומהפחתת עלות המימון, גם היא כתוצאה מהריבית הנמוכה שקבעה הוועדה המונטרית; זוהי תוצאה חיובית למשק, מכל הבחינות (שקף 13).
המדיניות התקציבית ב-2015, שהתבססה בעיקרה על תקציב המשכי, השתקפה בירידה של הגירעון מנוכה המחזור (שקף 15)—כלומר הגירעון המנוכה מההשפעות של הסטייה של הצמיחה מהשיעור ארוך הטווח—ל-2.7 אחוזים מהתוצר. בכך, המדיניות צמצמה את הדחף הפיסקאלי (כלומר את השפעתה האנטי-מחזורית). זו מדיניות סבירה בהינתן שרמת הגירעון מנוכה המחזור עדיין גבוהה יחסית, ושהמדיניות המוניטרית המרחיבה תמכה בפעילות. מצד שני, העובדה שבמהלך מרבית 2015 פעלה הממשלה תחת תקציב המשכי (1/12), הביאה לכך, שלא התקיים דיון בממשלה ובכנסת לגבי יעדי המדיניות הכלכלית, ולכן התקציב לא שיקף את סדרי העדיפויות של הממשלה, ולא היה ממוקד בהשגת יעדים להעלאת הצמיחה בטווח הארוך, עליהם אדבר בהמשך.
הירידה של הגירעון, יחד עם עלייה גבוהה יחסית במחירי התוצר, ושחיקת החוב הצמוד למדד המחירים לצרכן, תמכו בהמשך ירידת משקל החוב הציבורי בתוצר (שקף 16)—הפוך ממגמתו במרבית המדינות המפותחות, ומהרמה הממוצעת בהן. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי עדיין גבוה בהשוואה לממוצע מדינות ה- OECD (שקף 17), אך הוא מצוי במגמת ירידה, שהואצה בשנתיים האחרונות. הצמצום של נטל תשלומי החוב –מכ-4.5 אחוזי תוצר ב-2010 לכ-2.5 אחוזי תוצר היום מפנה מקורות בהיקף משמעותי - כ-20 מיליארד שקלים בשנה - לשימושים אחרים, ועל כן חשוב לשמר מגמה זו.
לגבי שנת 2017, הערכות ראשוניות של בנק ישראל מצביעות על כך שהטייס האוטומטי בהוצאות, כלומר, הגידול הנדרש בהוצאות כתוצאה מהתחייבויות הממשלה וההתפתחויות הדמוגרפיות הצפויות, גבוה בכ-14 מיליארד מתקרת ההוצאה – בדומה להערכה של משרד האוצר שפורסמה השבוע. במידה והממשלה תבצע את ההתאמות הנדרשות כדי לעמוד בתקרת ההוצאה, אזי על פי תחזיות ראשוניות לתקבולי המיסים צפויה הממשלה לעמוד ביעד הגירעון של 2.5 אחוזי תוצר. הממשלה תצטרך לבחור בין קיצוץ בהוצאה, שיקשה על השגת היעדים ארוכי הטווח אותם אפרט בהמשך, לבין הגדלת ההכנסות ממיסים, בין אם על ידי ביטול פטורים ובין אם העלאת שיעורי המס.
ההצלחה בהתמודדות עם אתגרי הטווח הקצר, והעובדה שמצב המשק סביר ביחס לסביבה העולמית, מאפשרות להגביר את המאמץ כדי לפעול לצמצום הפער בשורה של נושאים ביננו לבין המדינות המפותחות, ולהניח את התשתית הכלכלית לעתיד.
חשוב שהממשלה תגבש את סדרי העדיפויות באופן שיאפשר לה להתמקד בטיפול בבעיות היסוד של המשק והחברה הישראלית בטווח הארוך.
כיצד? המדיניות הכלכלית להשגת היעדים ארוכי הטווח—צמיחה מכלילה ובת קיימא—פועלת באמצעות אספקת שירותים ציבוריים ברמה נאותה, תמיכה במנועי הצמיחה במשק, הפעלת כלי מדיניות לצמצום פערים, רפורמות להגברת היעילות בשימוש בתשתיות ובשירותים הציבוריים, והגברת התחרות בענפים בהם היא אינה מספקת.
מהם האתגרים העומדים בפני קובעי המדיניות לטווח הארוך?
מבט צופה פני עתיד מלמד שישנם תהליכים, חלקם גלובליים וחלקם מקומיים, המהווים רוח נגדית לצמיחה: על פי ניתוח של גופים בינלאומיים (שקף 19) קצב הצמיחה של התוצר העולמי צפוי להיות מתון יותר בשנים הבאות ביחס לשנים שטרם המשבר העולמי הגלובלי, וקצב הגידול של הסחר העולמי צפוי להתמתן עוד יותר, בשל היחלשות הקשר בין הצמיחה הגלובלית לבין התפתחות הסחר העולמי.
אצלנו, השילוב של מגמות דמוגרפיות (עליית משקלן של אוכלוסיות ששעורי התעסוקה שלהם נמוכים יחסית, והאטה של גידול האוכלוסייה בגילאי העבודה העיקריים) לצד מיצוי של התרומה של העלייה בהשכלה, כפי שמשתקפת במספר שנות הלימוד הממוצע (שקף 20), יפעלו להאטת קצב הצמיחה העתידי, ולכן נדרשת מדיניות אקטיבית לקיזוזן של מגמות אלה.
על רקע מגמות עתידיות אלה חשוב לבחון את המגמות של השנים האחרונות בפיריון העבודה, ואת הכיוונים בהם על המדיניות לפעול כדי להתמודד עם האתגרים.
בפיריון--הנמדד כתוצר לשעת עבודה-- אנחנו לא סוגרים את הפער ביחס למדיניות המפותחות (שקף 22), והדבר נכון גם בתקופה שמאז המשבר הגלובלי. פער זה בין התוצר לעובד בענפים הללו בישראל, לבין התוצר לעובד באותם ענפים במדינות המפותחות, מתמקד בענפים המייצרים בעיקר לשוק המקומי והם מקומיים באופיים, ולכן אינם חשופים לתחרות מחו"ל (שקף 23). חשוב לציין שאלה הם הענפים המייצרים את עיקרו של התוצר, וגם מעסיקים את הרוב המוחלט של העובדים במשק. הדיון על הפריון נשמע מאוד תיאורטי. אבל לשם המחשה, אם היינו סוגרים את פער הפריון מול ממוצע מדינות ה-OECD, היינו מעלים את רמת החיים בכשליש – זה בערך הגידול שהיינו מקבלים בתוצר לנפש.
בהקשר זה ניקח לשם דוגמא את ענף הבנייה (שקף 24), המעסיק כ7.5% מהמועסקים במגזר העסקי–ענף מקומי מובהק--וניבחן את התוצר לעובד בענף על פני תקופה ארוכה: הפיריון בענף ירד בשנות ה-70 וה-80 ונותר קפוא מאז שנות ה-90, בניגוד לעלייה בפיריון בתעשייה שהואץ מאז תכנית החשיפה בשנות ה-90, ולענף החקלאות שבו חלה עלייה מתונה בפריון על פני כל התקופה. ענף הבנייה ה"נהנה" מזמינות של עובדים זרים, ששכרם נמוך ביחס לעובדים מקומיים בעלי מאפיינים דומים, וכתוצאה מכך סובל מפיגור טכנולוגי משמעותי. החלטת הממשלה שהתקבלה לאחרונה, לאפשר לחברות קבלניות זרות להיכנס לפרוייקטים של בנייה למגורים, אם תיושם בהיקף משמעותי, עשוייה לתרום לתפנית במגמת הפיריון בענף – חברות שיביאו לישראל טכנולוגיות מתקדמות יחייבו גם את הקבלנים המקומיים להתייעל, ובטווח הארוך יתרמו גם לעליית שכרם של העובדים המקומיים בענף.
גם בשנה שעברה, דיברתי בפורום המכובד הזה על הפיריון, והתמקדתי בכמה מקורות לעלייה המאכזבת בתוצר לשעת עבודה במרבית ענפי המגזר העיסקי בשני העשורים האחרונים (שקף 25). התמקדתי במלאי ההון הנמוך לעובד, ברמת התשתיות הנמוכה, ובהשקעה הממשלתית הנמוכה במו"פ. בנוסף, התייחסתי בכמה הזדמנויות לצורך לשפר את השירותים הציבוריים באמצעות השקעות בתשתית הפיסית והאנושית בהם, וגם להגביר את המדיניות לצמצום פערים, ולשילוב אוכלוסיות בשוק העבודה.
אפשר לחזור ולדבר על הבעיות והאתגרים האלו, שבוודאי לא באים לידי פתרון בשנה אחת, גם השנה. אבל הפעם ארצה להרחיב את הדיון דווקא בסוגיות המבניות המשליכות על תמונת הפיריון. אלה שבעיקרן אינן כרוכות בהגדלה ניכרת של תקציבים, אלא בעיקר בייעול התהליכים, וביצירת שינויים שבחלקם עשויים לפגוע בריווחתן של קבוצות מסויימות במשק, ולכן הקושי לבצע אותם גדול יחסית. דוח הDoing Business העדכני של הבנק העולמי מראה שישראל התדרדרה למקום ה-53 לפי הקלות (או הקושי) לעשות כאן עסקים כאשר ב-2007 היינו במקום ה26 (שקף 26). זוהי תוצאה של הרעה בתנאים הבירוקרטיים בישראל מחד גיסא, ושל רפורמות לטיוב רגולציה שהובילו כלכלות אחרות מאידך גיסא. מבין כלל מדינות ה-OECD ישראל מדורגת במקום 31 מתוך 34 מדינות, במקום הרביעי מעל טורקיה, יוון ולוקסמבורג, ומתחת לכל השאר. החולשה שלנו בולטת במיוחד בתחומים של פתיחה, רישום ורישוי לעסקים, היתרי בנייה, תהליכי תשלום המיסים, וגם חסמים לסחר הבינלאומי (שקף 27). חסמים ומגבלות על סחר בסחורות ובשירותים צויינו גם בדוח ה-OECD על ישראל כגבוהים במיוחד. אגב, החוזקות שלנו באות לידי ביטוי בהגנה על משקיעים קטנים, ובקלות היחסית בסגירת עסקים (חבל שלא בפתיחתם).
כדי להמחיש את סוג הבעיות שמקשות על עשיית עסקים בישראל נוכל להתמקד ב"מדד תשלום המסים". מניתוח מדדי המשנה של פרמטר זה עולה כי למרות ששיעור המס על עסקים הפועלים בישראל נמוך בהשוואה בינלאומית, מספר התשלומים שנדרשים העסקים לשלם הוא גבוה והזמן הנדרש להשלמת הפרוצדורות גבוה אף הוא בהשוואה למדינות המפותחות. מסיבה זו העלות הבירוקרטית גבוהה ולמרות היתרון שמקנים שיעורי המס הנמוכים, ישראל מדורגת במקום ה- 103 במדד מבין 189 המדינות. אפקט דומה מתרחש במדד הבודק את הקלות לפתיחת עסק חדש. בעוד שהעלות הכספית שמוטלת על היזם נמוכה בהשוואה בינלאומית, מספר הפרוצדורות הנדרש והזמן הכרוך בהן גבוה, וכך אנו מדורגים במקום ה-56 במדד זה. פרמטר נוסף שבו ישראל בולטת לרעה הוא הסחר הבינלאומי. המיקום הנמוך נגרם בשל הזמן הארוך והעלות הגבוהה שמוטלים על יבואנים ויצואנים כדי לסחור עם עמיתיהם בחו"ל, וזאת בהשוואה למדינות המובילות ב-OECD. ישראל בולטת לרעה גם ברישום נכסים והיתרי בנייה שמאופיינים בהליכים ממושכים ורבים, בפער ניכר מהמדינות המפותחות. אלה משקפים בין היתר בעיה של העדר סנכרון בין רשויות רגולטוריות שונות בתחום הבנייה והתשתיות (רשויות התיכנון, הרשויות המקומיות וכו'). זה המקום לציין שנעשים על ידי משרד האוצר צעדים לקיצור וייעול התהליכים בתחום זה. הדירוג הבינוני בתחום השגת נתוני האשראי מוסבר ברובו בהיעדר מאגר נתוני אשראי, נושא שכידוע עבר לאחרונה בחקיקה והמאגר מוקם בימים אלה בנק ישראל.
לבחינת הפוטנציאל של רפורמות להפחתת הרגולציה העודפת ולהגברת התחרות בתחומים הללו, אני נשענת על ניתוח שנעשה על ידי מחלקת המחקר של קרן המטבע בWorld Economic Outlook האחרון, ובדוח המצויין של ה-OECD על כלכלת ישראל. תחומים בהם לישראל יש הרבה מרחב לשיפור באמצעות קידום רפורמות הם: הגברת התחרות בשוקי המוצרים והשירותים, כולל באמצעות הפחתת חסמי סחר, מדיניות פעילה בשוק העבודה, והמשך צמצום רגולצייה עודפת, בפרט בענפים בעלי "השפעות רשת".
קרן המטבע מעריכה שרפורמות בעיקר באמצעות דה רגולצייה והשקעות בענפים בעלי " השפעות רשת"—דוגמת רשתות התחבורה האווירית, הרכבות, הכבישים, החשמל והגז, והתקשורת, יכולות בתוך כ-4 שנים להגדיל את התוצר בכאחוז (שקף 28).
כאן המקום לציין מספר תחומים בהם נעשו בישראל רפורמות להגברת התחרות, שהניבו תוצאות מרחיקות לכת של הפחתת עלויות: ההובלה האוירית והתקשורת הסלולרית.
הליברליזציה בהובלה האווירית (הן של נוסעים והן של מטענים) באמצעות הגמשת מדיניות התעופה וחתימת הסכם "שמים פתוחים" עם האיחוד האירופי (שהחליף הסכמים בילטרליים עם כמה מדינות) משתקפים בעלייה ניכרת בתדירות טיסות ה-low cost, ובמספר הקווים בהם מופעל השירות ב-3 חברות ומעלה. אלה משתקפים בהוזלה ניכרת של עלויות התיירות וההובלה האווירית של סחורות (שקף 29).
הרפורמה בסלולר שבין היתר ניתקה את הזיקה בין הסכמי השירות להסכמי רכישת הציוד, הפחיתה את דמי הקישורית, ביטלה קנס על שבירת תכנית, ואיפשרה כניסה של מפעילם וירטואליים, הניבה הפחתה של למעלה מ-50 אחוזים בעלות השירות והגדלה ניכרת של נפח הפעילות, ובכך תרמה לרווחת הצרכנים (שקף 30) .
שתי רפורמות אלו ממחישות את הפוטנציאל לצמיחה ולשיפור הרווחה מרפורמות המורידות את החסמים לתחרות. גם השקעות בהיקף התחבורה הציבורית, שיפור השילוביות בתחבורה הציבורית (שקף 31), והכנסת תחרות בתחום זה, כבר מניבים פירות בשיפור השירות והוזלתו (לצד הוזלה יזומה ע"י הממשלה), אולם לצד השיפור נדרשת השקעה נוספת רבה על מנת להתקרב לסטנדרטים המקובלים של תחבורה ציבורית במטרופולינים בעולם.
סביבה רגולטורית ידידותית יותר בשוקי הסחורות והשירותים—ובפרט הסרת חסמים בתחומי הסחר בסחורות ובשירותים, והתייחסות להיצע תחרותי מחו"ל—יכולה לתרום, על פי הערכת ה-OECD בין 0.5% ל-0.75% לצמיחה השנתית בישראל (שקף 33)
מעבר לקידום רפורמות שיקטינו את החסמים לצמיחה, כפי שהם באים לידי ביטוי במקומנו הירוד במדד ה-Doing Business, והגברת התחרות בענפים בהם היא אינה מספקת, (בכלל זה במגזר הפיננסי), חשוב לפעול גם לשיפור רמת השירותים הציבוריים לאזרח, ובכלל זה בחינוך ובהכשרה, בפרט הכשרה טכנולוגית, בבריאות, ברווחה, במדיניות פעילה בשוק העבודה, ובמיוחד באופן ממוקד בשילוב אוכלוסיות שרמת השתלבותן בשוק העבודה עדיין נמוכה, בין היתר באמצעות הקניית כישורים לשוק העבודה; אין להפחית גם בחשיבות הצורך להשקיע בתשתיות ובמנועי הצמיחה, כפי שהראיתי בהרבה הזדמנויות קודמות.
התפישה שאני קוראת לאמץ היא ש'הטווח הארוך כבר כאן', וככל שנקדים לאמץ תכנית אסטרטגית ממוקדת בנושאים שהעליתי, כך נוכל להתמודד עם האתגרים הללו בצורה טובה יותר (שקף 34). אימוץ תכנית כזו היא קריטית לנוכח התהליכים שתיארתי הן בכלכלה העולמית והן בישראל המחייבים אותנו לעשות כל שניתן, כדי למצות את הפוטנציאל העצום שטמון בנו.