16.05.04

המדיניות הדרושה לעידוד השקעות במשק הישראלי.

לקובץ PDF המלא - לחץ כאן.

עיקרי דברי נגיד בנק ישראל, ד"ר דוד קליין, בפני הועד הפועל של התאחדות התעשיינים היום:

שנת 2003 סימנה מעבר מהתכווצות המשק, שאיפיינה את השנים 2001 ו- 2002, לראשיתו של תהליך צמיחה. עם זאת, הרכב הצמיחה עדיין אינו מניח את הדעת. היא מובלת, כידוע, ע"י היצוא וגידול הצריכה הפרטית. עם זאת, מי שמחפש את היסודות לצמיחה מתמשכת, כלומר את הגידול בהשקעות, לא ימצא אותם. במגמת הירידה בהשקעה המקומית הגולמית, אשר איפיינה את תקופת ההתכווצות של המשק, לא חל עדיין שינוי של ממש. יתר על כן, כאשר בוחנים את מגמת ההשקעות לפי ענפי משק, אפשר לראות כי הירידה בהן היא תופעה מקרו-כלכלית המאפיינת את כל ענפי המשק, פרט לחשמל, והיא נמשכת כבר שנה שלישית ברציפות. ההערכה לשנה זו, 2004, אמנם  צופה גידול בהשקעות, כתוצר לוואי של החזרה לצמיחה, אבל בשיעור מתון למדי. השינוי במגמת ההשקעה במשק עדיין נראה כגורם מגיב ולא כגורם מוביל. ללא גידול יציב בהשקעות קשה לצפות לצמיחה מתמשכת.

בהחלטותיה על המדיניות הכלכלית ל-2003 ול-2004 עשתה הממשלה, ביזמת שר האוצר, כיברת דרך ארוכה כדי להעביר את המשק מהתכווצות לצמיחה, ובכך לחזק את השפעתו החיובית של השינוי באופיים של הגורמים החיצוניים. מאחר ולא מדובר במאמץ חד-פעמי, צריך להוסיף ולבסס אותו גם בניהול השוטף של המדיניות, תוך דגש על הטיית תמהיל המדיניות לתמיכה בהשקעות. כדי להסיר ספק, כדאי לציין כבר בראשית הדברים כי חלק נכבד מהפעולות הדרושות אכן נעשות ע"י הממשלה. אנחנו נדון כאן בשאלה מה עוד ניתן לעשות כדי לתמרץ את הנכונות להשקיע.

לב המדיניות לעדוד השקעות הוא הצורך להקטין את חובות הממשלה, ולכן לצמצם מאד את הגרעונות התקציביים. הורדת גרעונות הממשלה וחובותיה תותיר יותר מקורות לרשותו של המיגזר הפרטי ואף תוריד את הריבית לטווח ארוך. זאת, בעיקר אם השוק משתכנע כי מדובר במדיניות ארוכת טווח המתבצעת בעקביות. זאת ועוד, ירידת הריבית לטווח ארוך מאפשרת לבנק ישראל להוריד גם את הריבית לטווח קצר. התוצאה היא שכל הריביות במשק, לכל הטווחים, יכולות לרדת ולהישאר ברמות נמוכות. במילים אחרות, מדיניות המותירה יותר מקורות לשימושים פרטיים, ובריביות יותר נמוכות, היא ליבה של המדיניות לעידוד ההשקעות במשק.

נטל החוב הממשלתי בישראל גבוה בכשליש בהשוואה לממוצע המקובל בעולם. על רקע זה תובן יותר חשיבותו של הדיון בשאלה: כיצד לנהוג אם יסתבר שההכנסות ממסים במהלך השנה הקרובה – ראשיתה של תקופת המעבר מהתכווצות לצמיחה - תהיינה גבוהות מהמתוכנן שעה שמסגרת התקציב נשמרת. המלצתינו, כידוע, היא כי אם רוצים לחזק את ההסתברות ליהנות מצמיחה מתמשכת, עדיף עתה להקטין את חובות הממשלה כדי לתמוך בהשקעות. מאידך, הבעיה בתחום המסים, בהשוואה בינלאומית, איננה בנטל המס הגבוה אצלנו, אלא בהרכב ההכנסות ממסים. אנחנו בולטים בנטל מסים גבוה יותר בתחום המסים העקיפים ובשיעורי מס הכנסה על יחידים העולים במהירות יחסית להכנסה. שני אלה טופלו לאחרונה ע"י הפחתת שיעורי המס, אשר בחלקה תתפרס על פני השנתיים הבאות. במקביל, נטל המס נמוך אצלנו בתחומי מיסוי הכנסות פיננסיות והפרשות המעסיקים למימון הביטוח הלאומי. אפשר, אפוא, לחשוב על הרכב אחר של הכנסות ממסים, עם אותו נטל מס כולל ומדיניות המאפשרת ירידה מהירה יותר בנטל החוב הממשלתי. זו מדיניות המעודדת השקעות אך, באותה עת, מוּנעת גם ע"י שיקולים חברתיים. עם זאת, מאחר ושמירה על מסגרת התקציב ותוואי יורד של שיעור הוצאות הממשלה יחסית לתוצר – הם בעדיפות ראשונה, אזי אם מסתבר כי קיימים לחצים פוליטיים לניצול עודף הכנסות ממסים לשם הגדלת הוצאות הממשלה במקום הורדת נטל החוב הגדול של הממשלה, אזי עדיף להוריד את שיעורי המסים.

האתגר הטמון בהחלטת הממשלה כי בין השנים 2005 ל-2010 הוצאות הממשלה יוכלו לעלות באחוז אחד בלבד מידי שנה מתחוור כאשר זוכרים כי אף פעם לא התנסה המשק הישראלי בתקופה רצופה של חמש שנים בה ירדה ההוצאה הממשלתית לנפש. זאת ועוד; ראש הממשלה ושר האוצר אמרו, בצדק, כי לא יחזרו לשיטת "קיצוצים רוחביים" אחידים של  השנים האחרונות אלא יציעו לממשלה לקבל החלטות על פי סדר עדיפויות. על רקע זה, כדי להגביר את יכולתה של הממשלה לעמוד בכך, חשוב שהיא תבצע שינויים מהותיים במרכיבים אשר קובעים את השכר והתעסוקה בשרותים הציבוריים; שינויים מיבניים בניהול השרותים הציבוריים, אשר יעתיקו יותר סמכות, ויטילו יותר אחריות, על היחידות המספקות את השרות לאזרח; צימצום מתמשך במשקלו היחסי של תקציב הבטחון אשר, בשונה ממשרדי הממשלה האחרים, גודלו איננו תלוי בגודל האוכלוסיה. יתכן אפילו שיש לכך הצדקה עניינית לאור ההחרפה במצוקות החברתיות בשנים האחרונות, יחסית לשינוי באופי האיומים האזוריים. לשם כך דרושה מעורבות אזרחית הרבה יותר גדולה באישור ובפיקוח על תכניות ארוכות טווח של מערכת הבטחון.

תחומים נוספים שבהם כבר פועלת הממשלה ולהם השלכה ישירה על ההשקעות במשק:

ההשקעות בתשתית: בתחום זה יש תכניות לרוב, והאתגר הוא לעמוד בהן בקצב הנדרש, תוך הקפדה על מיבחני כדאיות מתאימים. על פי ההערכה שלנו יש להשקיע בתשתית כ-100 מיליארד ₪ בחמש השנים הבאות, הן כדי להדביק את הפיגור הקיים בהשקעות אלה, והן כדי לתמוך במיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק לטווח ארוך. מרבית ההשקעה בתשתית צריכה להתבצע ע"י גופים עסקיים ולא במישרין ע"י הממשלה, באמצעות חברות שהן עדיין בשליטת הממשלה וחברות פרטיות. כיום אין כתובת אחת בממשלה אשר תפקידה לעקוב אחרי ביצוע כל הפרוייקטים, גם אלה אשר באחריות המיגזר הפרטי, לדרבן את העוסקים במלאכה, ולדאוג להסרה מהירה ככל האפשר של המיכשולים על דרך הביצוע. היעדרה של כתובת כזו מגדיל את הסיכוי שיהיו פיגורים מרובים בביצוע, אשר ממילא נמשך שנים, ומבטיח שהמידע על כך יבוא גם הוא באיחור רב. הממשלה צריכה להקים כתובת כזו ולקיים דיון רבעוני על ההתקדמות בביצוע של כל אחד מעשרות הפרוייקטים המרכיבים את התכנית הגדולה של האצת ההשקעות בתשתית.

השלמת המהלך לפתיחת השווקים הפיננסיים לתחרות: יש לארגן את השווקים הפיננסיים במשק הישראלי הקטן לפי תחומי התמחות טבעיים: הבנקאות המסחרית אשר האופק שלה הוא קצר עד בינוני; מערכת החסכון לטווח ארוך אותה נושאים גופים חוץ-בנקאיים כמו חברות ביטוח, קרנות פנסיה וקופות גמל; ובנקים להשקעות העוסקים בצירופים כאלה ואחרים, בחיתום, ניהול תיקים – על בסיס אישי ועבור משקיעים מוסדיים, וניהול קרנות הון שונות. בתחום זה נדרשת הממשלה להחלטות בשלושה נושאים מרכזיים: רישוי: מי רשאי להיות בעלים של מי ואת מי צריך להפריד ממי, ובמקביל – מי רשאי להפיץ מוצרים פיננסיים של מי ובאילו תנאים. כללי הרישוי אמורים, כמובן, להיות מלוּוִים בהסדרים של פיקוח יציבותי; גילוי: תחום החסכון לטווח ארוך, בכל אפיקיו, מפגר מאד במסירת מידע שוטף לעמית על הרכבו וביצועיו של תיק ההשקעות, וכן לגבי עלויות הניהול של התיק – במונחים פשוטים ובני-השוואה בין מנהלים שונים. לצד פיגור זה מוטלים היום איסורים וקנסות כבדים על יכולת העמית להחליף את מנהל תיק ההשקעות שלו, או לפצל את התיק במקביל בין מנהלים שונים; מיסוי: הדירוג הנדרש של הטבות המס לחסכון לפי אופק החסכון ואופיו. מדובר בהחלטות המשלימות את הרפורמה, אשר בביצועה הוחל בשנת 2003, ובין מטרותיה – השוואת כללי המס על מכשירי חסכון דומים בשוק ההון ובבנקאות, תוך מתן עדיפות לחסכון לקיצבה.

תכניות ממשלתיות הממוקדות בעידוד ההשקעות, כמו החוק לעידוד השקעות הון, תמיכה במחקר ופיתוח, השתתפות בקרנות השקעה בנושאים בעלי פוטנציאל עתידי למשק, ואשראי למפעלים קטנים ובינוניים. ניהול תכניות כאלה צריך לעמוד במיבחן שוטף של עלות מול תועלת ויש בו טעם אם הממשלה אינה מחליפה את השוק או, במעורבותה, מעכבת את פיתוחו.
​