המדיניות הדרושה לעידוד התעסוקה, ההשקעה והצמיחה
הוכן ע"י דוד קליין - נגיד בנק ישראל
עבור וועדת הכספים של הכנסת, 6 באפריל 2003
בשנתיים האחרונות, 2001 ו- 2002 , הצטמק המשק הישראלי: היצוא וההשקעות צנחו, ההכנסה הפרטית הפנויה לנפש נסוגה שבע שנים לאחור, רמת החיים והחסכון ירדו, האבטלה עלתה, העוני התרחב, השווקים והמוסדות הפיננסיים עברו טלטלה. את התהליך הזה צריך לעצור, אמר נגיד בנק ישראל דוד קליין בהופיעו היום בפני ועדת הכספים של הכנסת, ופרט את מרכיבי המדיניות הדרושה כדי להחזיר את המשק לתוואי של גידול בתעסוקה, בהשקעות ובצמיחה.
המרכיב הראשון מחייב את הממשלה לגבות פחות מסים ולהזדקק לפחות הלוואות:
ù הקטנת נטל המסים, ובעיקר זה המוטל על הכנסות מעבודה והמגיע בשוליים לכ- 60%, תתמוך בנכונות לחסוך ולצרוך, להשקיע ולהעסיק עובדים. מטרה זו מושגת ע"י האצת הרפורמה במסים בכל רמות ההכנסה, כפי שנכללה בהחלטת הממשלה, אם כי היכולת לממשה צריכה לעמוד במבחן תוואי הגרעון היורד, אשר גם לגביו קיימת החלטת ממשלה. בהקשר זה צריך לזכור כי המשק הישראלי נתון בתחרות בינלאומית גם במשטר המס, והיא חריפה במיוחד בתחום של אנשי מקצוע וחברות המבוססות על טכנולוגיות מתקדמות. לאלה יש משקל מיוחד בהנעת הצמיחה במשק.
ù הקטנת ההלוואות של הממשלה תפנה את כספי החסכון במשק להשקעות במיגזר הפרטי, להקלת מחנק האשראי, להורדת הריבית לטווח ארוך - ובעקבותיה גם הריבית לטווח קצר, ולהקטנת הנטל הכבד של תשלומי הריבית בתקציב המדינה, שהוא כפול ומשולש בהשוואה בינלאומית. לא ברור עד כמה תושג החלטת הממשלה על תוואי גרעון יורד, מ- 3 אחוזי תוצר ב- 2003 לאחוז תוצר ב- 2007, גם אם תכנית הממשלה תאומץ במלואה, קל וחומר - אם תישחק בתהליך הדיון בה עד לאישורה הסופי. רק שיעורי גרעון וחוב יורדים יאפשרו לממשלה להקטין את הלחץ הכבד שלה על שוק ההון. ראוי לזכור כי בשל העלייה בגרעון בשנתיים האחרונות, גיוס ההון נטו של הממשלה בשוק המקומי הסחיר, שהיה אפסי בשנת 2000, עלה ל-13 מיליארד ש"ח בשנת 2001 וזינק ל-23 מיליארד ש"ח בשנת 2002. מדובר בסכומים הולכים וגדלים אשר, במקום לממן השקעות ואשראי במשק, שאבה אותם הממשלה לתקציב כדי לממן את הגידול בהוצאותיה השוטפות, על רקע שיעור חסכון הנמצא במגמת ירידה.
הקטנת נטל המסים ונטל החובות של הממשלה מחייבת את הקטנת הוצאות הממשלה, יחסית לגודל המשק. הקטנת הוצאות זו אינה מתייחסת, כמובן, להשקעות אלא רק להוצאות השוטפות המורכבות, כידוע, מהוצאות לשכר, בטחון, תשלומי העברה וקניות שוטפות של הסקטור הציבורי. משקל הוצאות הממשלה בישראל, יחסית לתוצר, הזכיר הנגיד, הוא הגבוה ביותר בעולם. למרות שעובדה זו נובעת גם מנטל הבטחון הניכר, אין זה גורע מהצורך לצמצם את סך ההוצאות כאשר המטרה היא לתמוך בחזרה לצמיחה, ואין דרך אחרת להשיג מטרה זו אלא ע"י הקטנת נטל המסים והחובות של הממשלה.
במצבו הנוכחי של המשק הישראלי, הדגיש הנגיד, אין "תכנית לצמיחה" העוברת דרך העלאת נטל המס, גידול בהוצאה הציבורית ועלייה בגרעון ובחוב של הממשלה. חלופות הבנויות על העלאת מסים ועל הגדלת חובות הממשלה, או על הכלאה ביניהם, יאיצו את תהליך ההידרדרות ממנו סבל המשק בשנתיים האחרונות.
המרכיב השני הוא מאמץ מרוכז להדביק את הפיגור בהשקעות בתשתיות פיזיות, בכבישים וברכבות, בנתיבים בין-עירוניים ובאזורים מטרופוליטניים, חשמל וגז, נמלי ים ואוויר, מים וביוב. בין המתנגדים לתכנית הממשלה ניתן לשמוע את הדעה כי לא יהיה זה נכון להקטין עתה את הוצאות הממשלה ומה שנדרש הוא להגדיל את ההשקעות בתשתית. ל"חלופה" זו אין שחר: לא ניתן להגדיל את ההשקעות בתשתית בהיקף המשמעותי הנדרש בלי להקטין במקביל את הוצאות הממשלה, כי הם מתחרים על אותם מקורות מימון העומדים לרשות המשק, ואגב כך גם קובעים את עלותם במונחי ריבית. מדובר בתכנית השקעות בהיקף של 20-15 מיליארד ש"ח לשנה, בחמש השנים הקרובות, אשר צריכה להתבצע, בחלקה הקטן, במישרין ע"י הממשלה, וברובה - ע"י חברות ממשלתיות וע"י חברות פרטיות בהכוונת הממשלה. עמידה במשימה זו מחייבת:
ù זרוז הכנתם לביצוע של פרוייקטים שונים, תוך התחשבות באיכות הסביבה ועל רקע תכנית ארוכת טווח לשימושי הקרקע במשק.
ù דאגה במקביל לזמינותם של מקורות מימון בהיקף ובאופי ארוך הטווח הנדרש למטרה זו. בין אלה יש שניים המתאימים במיוחד:
■ כספי החסכון המקומי לטווח ארוך. אלה יהיו זמינים להשקעות רחבות-היקף בתשתית, הבהיר הנגיד, רק אם יתקיימו שני תנאים במקביל: ניהול תיק החסכון ייעשה בתנאי שוק מחד, ללא איגרות חוב "מיועדות", וצרכי המימון של הממשלה יקטנו משמעותית מאידך. בהקשר זה, אבל גם מטעמים חברתיים, יש לשנות את הגישה לחסכון הפנסיוני, ועל כך מצביעה תכנית הממשלה.
■ המקורות אשר הממשלה עתידה לגייס בשוק ההון האמריקאי בערבות ממשלת ארה"ב. אם הממשלה תוכל ליעד אותן להשקעות בתשתית בלבד, יגדל מאד הסיכוי שתכנית ההשקעות השאפתנית בה מדובר אכן תמומש. לא זו אף לא: ייעוד כספי הערבויות להשקעות בתשתית יוכל לשמש מנוף לגיוס נוסף של מקורות זרים ארוכי טווח לאותה מטרה.
ù ביצוע שינויים המשפרים את המיבנה התחרותי של ענפי התשתית. חלק משנויים אלה כבר כלולים בתכנית הממשלה, הן בקטעים הדנים בהפרטה והן באלה המתייחסים להתארגנות המיבנית הדרושה של החברות והתאגידים הממשלתיים.
ù ניהול מערכת מעקב אחר ביצוע התכנית, תוך דיווח שוטף לציבור, באחריות הקבינט הכלכלי-חברתי. גם כאן ניכרים כבר ניצנים ראשונים של היערכות.
המרכיב השלישי, הוסיף הנגיד, הוא שינוי הגישה להעסקת עובדים זרים במשק הישראלי. המטרה צריכה להיות הקטנה משמעותית במיספרם של עובדים אלה ע"י השוואת העלות הנמוכה הכרוכה בהעסקתו של עובד זר לזה של עובד ישראלי- תכנית הממשלה עושה צעדים בכיוון זה- תוך מתן היתר העבודה לעובד הזר ולא למתווך. למדיניות זו, אם תיאכף כראוי כפי שהחליטה הממשלה, תהיה השלכה ניכרת לא רק על שיעור התעסוקה של ישראלים, בעיקר ברמות ההשכלה וההכנסה הנמוכות, אלא גם על הפריון בענפים אשר התרגלו להישען על עובדים זרים.
את המדיניות לחזרה לצמיחה, הדגיש הנגיד, יש לנהל תוך כדי תשומת לב ממוקדת לצימצום מימדי העוני. לשם כך:
ù על הממשלה להגדיר מטרה מדידה למימדי העוני ולנהל מעקב שוטף אחר ההתקדמות להשגתה. בנק ישראל נערך כדי להציע לממשלה חלופות בעניין זה.
ù בניהול מערכת הקיצבאות יש להישען על שתי הבחנות בסיסיות:
■ בין אלה הנימנים על כח העבודה ויכולים לעבוד, ובין אחרים;
■ בין אלה אשר יש להם מקורות הכנסה נוספים, לבין אחרים.
לשם כך נדרשים איחוד בסיסי הנתונים של מס הכנסה וביטוח לאומי והרחבת הדיווח של הציבור למס הכנסה.
ù בתקופת הביניים יש לבצע את התכניות המצמצמות את התמריצים להישאר מחוץ למעגל העבודה, אבל גם לטפל, בוזמנית, בהסרת המכשולים העומדים בדרכם של אלה הרוצים לעבוד ובשיפור השרותים אשר צריכים לסייע בידם.
לסיכום, אמר הנגיד כי אישור תכנית הממשלה להבראת המשק היא תנאי הכרחי לבלימת תהליך ההתכווצות, הנכנס לשנתו השלישית. ביצוע תכנית ההתייעלות בשרותים הציבוריים צריך שיהיה בשיתוף עם העובדים, אולם גם הם חייבים להכיר בצורך במיפנה ולתת לכך את ידם, משום שהמשך המצב הקיים יוסיף ויפגע קשה בתיפקודו התקין של המשק, הריאלי והפיננסי. עם זאת, בהתאמת התקציב אין די. במקביל יש לבצע השקעות רחבות-היקף בתשתיות, ולהוביל שינויים מיבניים בשוקי הכספים והעבודה. שווקים פיננסיים מפותחים הם מאפיין טיפוסי של כל משק צומח, וגמישות בשוק העבודה היא תנאי הכרחי להגדלת שיעור התעסוקה במשק - שני תחומים חיוניים בהם המשק הישראלי מפגר מאד בהשוואה למדינות מפותחות. שינויים אלה יכינו את המשק, גם בנסיבות הקשות בהן הוא מצוי היום, לחזרה לתוואי של צמיחה.