משבר מניות הבנקים ב- 1983 על רקע תפישת הניהול המקרו-כלכלית
והשינויים בשווקים הפיננסיים: אז והיום
הוכן ע"י דוד קליין - נגיד בנק ישראל, לכנס הקריה האקדמית, קרית אונו
על "20 שנה למשבר מניות הבנקים - האם נלמדו הלקחים?", 11 בספטמבר 2003

1983-1986

משבר המניות הבנקאיות באוקטובר 1983 היה, כידוע, שיאו של תהליך ויסות מחיריהן של מניות אלה ע"י הבנקים, אשר נמשך שנים ארוכות. הקרקע עליה צמח הויסות היתה רווייה בהסדרים מסוגים שונים במערכת הפיננסית בהם היו מעורבים הממשלה ובנק ישראל. המכנה המשותף לכל ההסדרים האלה היה התעלמות ממנגנון השוק. הממשלה ובנק ישראל, בסיועם הפעיל של הבנקים, ההסתדרות והארגונים הכלכליים, ניהלו את המשק ובעיקר את ההיבטים הכספיים שלו. התוצאות היו קטסטרופליות. בשנת 1984, השנה שלאחר הסדר המניות הבנקאיות ולפני תכנית הייצוב, האינפלציה הסתכמה ב- 445 אחוזים, הפיחות לעומת הדולר הסתכם ב- 493 אחוזים, הגרעון התקציבי הגיע ל- 16 אחוזי תוצר והחוב הציבורי ל-171 אחוזי תוצר. היה ברור שהמשק בפשיטת רגל.

באותה שנה, 1984, 90 אחוזים מתיק הנכסים הכספיים של הציבור היו התחייבויות של הממשלה ובנק ישראל. בשווקים הפיננסיים, כל החסכון לטווח בינוני וארוך, שהיה כמובן צמוד מדד, הוכוון ע"י הממשלה ובנק ישראל לשימושים שנקבעו על ידם, בעיקר למימון התקציב אך גם להסדרים ענפיים שונים. נוסף לכך משכה הממשלה בקנה מידה גדול "מיקדמות" מבנק ישראל למימון התקציב וסיפקה את הדלק להאצת האינפלציה. שיעורי נזילות של 100 אחוזים, אשר לא הותירו מאומה למתן אשראי בנקאי, היו עניין שבשגרה לגבי פקדונות צמודים לשער החליפין והממשלה, בסיועו של בנק ישראל, ניהלה מישטר של שער חליפין קבוע אשר הופר מידי פעם ע"י פיחות יזום. הפיקוח על מטבע חוץ היה מקיף, אולם יתרות מטבע חוץ בבנק ישראל עמדו על הסכום הצנום של 2.6 מיליארד דולר. לאזרח הותר להוציא עמו לחו"ל 1,000 דולר, ואם טרם מלאו לו 12 שנה – רק 500 דולר. פקדונות בחו"ל היו אסורים, כמו גם השימוש בכרטיסי אשראי בינ"ל.

תכנית הייצוב של 1985 קטעה באחת חלק מתופעות אלה, ובעיקר את האינפלציה התלת-סיפרתית ואת הגרעונות הגדולים של הממשלה, וסגרה את חלון הדפסת הכסף שהיה פתוח לרווחה בבנק ישראל לצורך מימון התקציב. אולם השאירה "לדורות הבאים" לשחרר את המשק מכבלי ההסדרים המוסדיים אשר במיסגרתם נוהלה המדינה שנים ארוכות, לפרק מוקשים פיננסיים גדולים שנשארו מונחים בשטח, ולנהל תכניות הבראה וגמילה של ענפים וקונצרנים תעשייתים מרכזיים.

באפריל 1986 התפרסם הדין וחשבון של ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים, הידועה כוועדת בייסקי. הוועדה לא טיפלה, וגם לא התבקשה לטפל, במאפיינים המיבניים אשר היוו חלק מהמציאות אשר דישנה את תהליך ויסות מניות הבנקים. משום כך, לצד פסיקותיה האישיות אשר מיקדו את תשומת הלב הציבורית ובוצעו, העלתה הוועדה גם המלצות לשינויים מיבניים, ככל שהם כרוכים בפעילותם של הבנקים, ובכך בלבד. המלצות אלה, אשר בוצעו בחלקן הקטן, התייחסו לבעלות הבנקים על קופות גמל וקרנות נאמנות, לעיסוקם של הבנקים כיועצים וכברוקרים של מניות, וכן לעיסוקם של הבנקים במסחר במניות על חשבונם. כתחליף לביצוע השינויים המיבניים הוקמו בהדרגה "חומות סיניות" אשר התיימרו להקטין את הפוטנציאל לניגודי עניינים, ויעילותם לא עמדה מעולם במיבחן רציני. מאידך, מי שהחליט שדי ב"חומות סיניות" החטיא את העיקר והוא הצורך ביצירת מיבנה תחרותי של השווקים הפיננסיים. הטיפול בבעייה העיקרית הוזנח, והמשק מושפע מכך עד היום.

כפי שאת תהליך הויסות של מניות הבנקים אי אפשר לתאר כאירוע העומד בפני עצמו ומנותק מסביבתו, כך גם יש משמעות אחרת ליישום המלצות ועדת בייסקי כאשר הוא נעשה על רקע פירוק המאפיינים המיבניים אשר איפשרו את צמיחת התופעה. משום כך, מי שרוצה לתאר את מה שנעשה מאז פורסמו המלצות הועדה ומה נותר, אינו יכל לפסוח על השינויים בתפישת הניהול המקרו-כלכלי. נתחיל באלה ונסיים בשינויים המיבניים בשווקים הפיננסיים.

1986-2000

התפישה החדשה של הניהול המקרו-כלכלי גרסה הקטנת מעורבות הממשלה במשק מחד, ופתיחתו לעולם מאידך. מכאן נגזר שינוי במעמדם של הגופים השונים אשר היו שותפים לניהול המשק בעבר:

 

הממשלה קיבלה עליה מסגרת של משמעת תקציבית אשר, עם הזמן, מצאה ביטוי ביעדים של גרעון חוב יורדים, ביחס לתוצר, וכן בחתירה להקטנת נטל המסים וההוצאות;

בנק ישראל התמקד בהורדת האינפלציה ובשמירה על יציבות מחירים, ובהתאם לכך – בתמיכה בהשקעות ובצמיחה. למטרה זו פעל הבנק להחלפת שער החליפין בריבית לטווח קצר כמכשיר המרכזי של המדיניות המונטרית, להגדרת יעד אינפלציה יורד עד להשגת יציבות מחירים, ולפיתוח מכשירי מדיניות בעזרתם ניתן להשיג מטרה זו;

אמנות חברתיות והסכמי שכר ויוקר ממלכתיים הלכו והתייתרו עם ביזור מוקד ההכרעות הכלכליות, פתיחת המשק כלפי חוץ באמצעות הסכמים על הורדת מכסים והגבלות לא-מכסיות עם ארה"ב והשוק האירופי, וכן בהחלטה חד-צדדית על ליברליזציה בסחר עם מדינות אחרות, ועם הפרטת חברות ממשלתיות והסתדרותיות. כתוצאה מכך פחתה תרומתם האפשרית של ההסתדרות והארגונים הכלכליים לניהול המרכזי של המשק;

תהליך הדרגולציה והליברליזציה בשווקים הפיננסיים שינה את מעמדם המרכזי של הבנקים המסחריים בניהול המדיניות, אם כי חיזק את מעמד הגדולים שבהם בתיווך הפיננסי, ובכך חשף בעיה של תלות וריכוזיות-יתר אשר עדיין מחכה לפתרונה.

בבסיסה של התפישה אשר יושמה ב- 15 שנים אלה עמדה ההנחה שמיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק אפשרי רק אם יהיה פתוח ותחרותי, ויקבל על עצמו את נורמות הניהול הכלכלי המאפיינות מדינות מפותחות. תפישה זו היתה מקובלת על כל ממשלות ישראל, ללא הבדל גוון פוליטי.

 

2001 ואילך

מה נותר, אפוא? נתייחס לנושאים העקרוניים העומדים על סדר היום הלאומי של המדיניות הכלכלית-חברתית, ובכלל זה לְמה שנותר לביצוע מהמלצות ועדת בייסקי.

הממשלה, בגישתה לתקציב נמצאת בשלב קריטי, אשר הואץ בשל ההאטה אליה נקלע המשק הישראלי בשלוש השנים האחרונות. מזה זמן ברור כי המטרה של הקטנת הממשלה, יחסית לגודל המשק, איננה יכולה להתממש רק ע"י קיצוץ אד-הוק בהוצאות, רוחבי או אחר, שנה אחר שנה. כדי שניתן יהיה להמשיך בתהליך, ולפנינו עוד כיברת דרך ארוכה כדי להתקרב לנורמות בינלאומיות של גודל הממשלה במשק קטן ופתוח כשלנו, יש צורך לגבש תפישה בארבעה מישורים:

 

 

חלוקת עבודה אחרת בין הממשלה למיגזר הפרטי במתן שרותים שונים בחינוך, בריאות, תעסוקה, רווחה ובפיתוח המשק. חלוקת העבודה צריכה להתייחס למרכיביו השונים של השרות כמו הסטנדרטים הדרושים, איך מתחלק המימון, מי אחראי לביצוע, ומי מפקח. שינוי זה לא יכול להתבצע בצורה סבירה ומתוך מבט כולל אם הממשלה לא תגדיר לעצמה, ולציבור, את יעדיה במספר נושאים:

 

- הגדלת שיעור התעסוקה במגמה לצמצם את הפער בתחום זה ביננו לבין העולם;

 

- צימצום מימדי העוני, קודם כל – זה המוחלט;

 

- פיתוח התשתית הפיזית במיבנה תחרותי, תוך שמירה על איכות הסביבה.

 

גיבוש תפישת ביטחון הנגזרת מהשינוי באופי האיומים על המדינה כתוצאה מהמיפנה הגאו- פוליטי, וסטנדרטים של שירות שהם עקביים עם יכולתו של המשק והצורך לצמצם את גודלה היחסי של הממשלה.

ביזור סמכויות החלטה בתוך המיגזר הציבורי, כפוף למיגבלות תקציביות, לרבות גמישות בניהול עובדים בכפיפות לכללי רוחב מסויימים.

בחינת מיבנה ההכנסות ממסים, בכפוף לצורך לעמוד בתחרות עם מישטרי מס של מדינות אחרות.

על בסיס תפישה זו על הממשלה לגבש איסטרטגיה תקציבית לטווח ארוך, במטרה להמשיך ולהתכנס לשיעורי גרעון וחוב הדומים למקובל בממוצע בעולם, וליצור את הכלים וההתנהגות אשר יבטיחו את אמינותה של איסטרטגיה זו בעיני הציבור לאורך זמן.

ממשלת ישראל עשתה השנה כיברת דרך לא מבוטלת, ביוזמת משרד האוצר, כדי להתקדם בכיוונים אלה, וזכתה בצדק להערכת הציבור בשווקים. משרד האוצר גם מודע היטב לכך שמדובר בדרך ממושכת וכי, כדי לשמֵר את אמון הציבור, יש להתמיד בה. להערכתנו, התמדה זו תישא פירות במונחים של צמיחה ותעסוקה.

את מעמדו ותפקידו של בנק ישראל יש להשתית על הנורמות המקובלות בעולם לגבי בנקים מרכזיים, וכאלה נוצרו בשני העשורים האחרונים בעשרות מדינות מפותחות ומתפתחות כאחד. לשם כך יש לעדכן את חוק בנק ישראל המיושן. המידה בה חוק בנק ישראל הקיים תלוש מהמציאות הומחשה שוב לאחרונה במנוי ועדה מייעצת שהורכבה על פי המודל הישן של הניהול הריכוזי של המשק, כלומר מנציגי הבנקים והארגונים הכלכליים. אם, במקום לתקן את חוק בנק ישראל, ממשיכים למנות ועדה מייעצת – גוף שאין דומה לו בבנקים מרכזיים אחרים בעולם – כדאי היה, לפחות, שהרכבה יאפשר דיון בסדר היום הלאומי הנוכחי. בכל מקרה, אם הממשלה תסתפק במנוי ועדה מייעצת, עשוי התיקון הנדרש לחוק בנק ישראל להידחות לתקופה ארוכה, ללא כל סיבה ממשית. משום כך ראוי היה שהממשלה, בבואה לאשר ועדה מייעצת תחליט גם להטיל על בנק ישראל ועל משרד האוצר להכין תיקון לחוק בנק ישראל על בסיס המלצות ועדת לוין והסטנדרטים המקובלים בעולם לגבי חוקים של בנקים מרכזיים.

במקביל, את המאמץ המתמשך להשיג אינפלציה נמוכה יש להחליף עתה, לאחר שזו הושגה, ברכישת הרגלים לנהל פעילות כלכלית במישטר השומר על יציבות מחירים. פירוש הדבר, בין השאר, לפעול לזרוז ביטולם של הסדרי הצמדה שונים, בעיקר לשער החליפין, היוצרים תנודות חודשיות מיותרות במדד המחירים לצרכן, ליישם את ההחלטה לעבור לדו"חות כספיים נומינליים לצרכי דיווח לציבור, ולבסיס נומינלי - לצרכי תשלום מסים שונים.

מעבר לכך יש להשלים את השינויים המיבניים בשווקים הפיננסיים, כולל אלה שהומלצו כבר ע"י ועדת בייסקי. הנושאים המרכזיים הם:

 

השלמת הרפורמה בחסכון לפנסיה על בסיס מעטפת משותפת למסגרות השונות: פנסיה, גמל, ביטוח חיים; וכן כללים אחידים של מס, גיל פרישה, תשלומים חדשיים ואפשרויות היוון, כללי ניידות בין הקופות ומידע לעמית;

הפרדה בין בנקים לבין קרנות נאמנות, קופות גמל, חברות חיתום וניהול תיקים. כאשר חושבים על נושא זה כדאי לזכור כי המציאות אינה קופאת על שמריה, וכל עוד לא ננקטת עמדה מחייבת אחרת הבנקים פועלים בדרכים שונות כדי להרחיב את אחיזתם בשוק, למשל באמצעות שיתופי פעולה עם חברות חיתום חוץ-בנקאיות ותחרות על ניהול קופות גמל מיפעליות;

קונסולידציה של מיבנה ענף הבנקאות ושילובים אפשריים בין שיווק מוצרים בנקאיים ומוצרי חסכון אחרים;

בחינה מחדש של חוק הייעוץ, ושל "חומות סיניות" אחרות, על פי אופי ההפרדה עליו יוחלט בין בנקים לבין חברות הפועלות בשוק ההון. מישטר ה"חומות הסיניות" גרם, וגורם, נזק ישיר למיבנה התחרותי של שוקי הכספים וההון ופוגע בכללים הבסיסיים ביותר של אחריות ניהולית;

תיאום הפיקוח על השווקים הפיננסיים.

 

כותרת יום העיון שואלת אם נלמדו הלקחים של משבר מניות הבנקים. שאלה לא פחות חשובה, לאור הזמן שחלף, היא האם הם נשכחו. בהקשר זה נעיר כי יש היום כוונה לאפשר לבנקים לתפקד כ"עושי שוק" בניירות ערך – של הממשלה ושל חברות עסקיות – ואף לתת להם מעמד מועדף בשל כך. עניין זה נראה בעייתי מאוד, כדי שלא לומר לא רצוי, כל עוד לא התבצעה ההפרדה בין הבנקים לבין גופים אחרים הפועלים בשוק ההון כמשקיעים וכמתווכים. נוסף לכך, אי אפשר שלא לזכור כי אחד הטיעונים של הבנקים להצדקת ויסות מניותיהם היה נעוץ בצורך שהם ראו להתמודד עם ביצועי איגרות החוב הממשלתיות, כאשר הם עצמם נתבקשו לעתים ע"י הממשלה לתמוך בהן באמצעות המשקיעים המוסדיים אשר בבעלותם. איש לא היה מעלה בדעתו לאפשר לבנקים "לעשות שוק" בניירות ערך לפני 20 שנה, ולא ברור מה השתנה כדי להפקיד בידם תפקיד רגיש זה היום. זה נראה כעוד תרגיל ב"חומות סיניות", אשר בחסותן לא חל שינוי של ממש במידת השליטה של הבנקים בשוק ההון מאז דו"ח בייסקי, ולכן גם לא במיבנה התחרותי שלו.

סוף דבר

ויסות מניות הבנקים היה אפשרי, אם כי בהחלט לא לגיטימי, רק על רקע של ניהול כלכלי ממלכתי בו הממשלה נזקקה לבנקים כחוליה חיונית בניהול המשק, כל דבר משמעותי היה מווסת ע"י הממשלה, והמשק כולו צעד אל עברי פי פחת. את המלצות ועדת בייסקי יש ליישם, בקטעים בהם הדבר עדיין לא נעשה, כחלק מתפישת המיבנה והניהול של המשק הישראלי כפי שהחלה להתגבש בעשור האחרון. לצד יישום המלצות ועדת בייסקי יש להשלים את השינויים המיבניים והמוסדיים אשר יאפשרו למשק הישראלי לחזור ולצמוח תוך כדי מיצוי יתרונותיו היחסיים.