5.12.01
המדיניות הפיסקאלית - הרצאה בפורום פאלק
עיקרי הרצאתה של ד"ר קרנית פלוג, מנהלת מחלקת המחקר בבנק ישראל, ביום עיון של מכון פאלק על תקציב המדינה לשנת 2002:
קיימת הסכמה רחבה על כך שממשלה גדולה פוגעת ביעילות ודוחקת את הסקטור העיסקי, שכן היא מחייבת נטל מס גבוה, או הגדלת החוב, ולרוב שניהם גם יחד. הגדלת הגירעון התקציבי מייקרת את ההון למגזר העיסקי ונטל חוב גבוה משעבד מקורות לשרותי חוב בעתיד. כל ממשלות ישראל לדורותיהן הכירו בכך, והצהירו על כוונתן לפעול להקטנת הגירעון; ההוצאה הציבורית; נטל המס והחוב הציבורי.
גם כאשר דנים במדיניות הרצויה לשנה נתונה, ראוי לשים את הדיון בפרספקטיבה: הן של זמן, והן בינלאומית - היכן אנחנו לעומת העולם ולהיכן התקדמנו לעומת העולם. זוהי נקודת המוצא לדיון גם בעת הזו, כאשר אנו נשאלים: מדוע שלא ננהג כמו רבות ממדינות העולם בימים אלו ונבצע הרחבה פיסקלית על מנת לפעול להגברת הפעילות.
 
התפתחות המצרפים הפיסקליים בישראל על פני זמן מצביעה על המגמות הבאות:
משקל ההוצאה הציבורית בתוצר עלה בשתי נקודות האחוז, וחזר לרמה ששררה ב- 1995-1996; המשקל צפוי לעלות גם ב- 2002; נטל המס עלה במהלך שנות ה- 90 מ- 38% תוצר ל-41% תוצר; הגירעון התקציבי שירד מ- 1996 עד 2000, שב ועלה בשיעור חד ב- 2001-2002. ללא צעדים מתקנים הגירעון צפוי לעלות על 3.5 אחוזי תוצר ב- 2002; החוב הציבורי ירד בהדרגה אך ירידתו נבלמה וב- 2001-2002 הוא צפוי לעלות.
 
גם השוואה בינלאומית מצביעה על כך שעוד ארוכה הדרך עד שנגיע לנורמות הבינלאומיות: משקל הוצאה הציבורית בתוצר הוא גבוה יותר מאשר בכל מדינות ה-OECD; הוא גם גבוה יחסית אם מפחיתים את הנטל העודף של ההוצאה הביטחונית.
 
 הגירעון של הממשלה הרחבה (בהגדרות המקובלות) הוא גבוה יותר, מבכל מדינות
 
ה-OECD למעט יפן; ומשקל החוב הציבורי ברוטו בתוצר, 96 אחוזי תוצר, הוא בין הגבוהים לעומת מדינות ה-OECD : 31 נקודות אחוז מעל לממוצע ב-OECD, ו- 36 נקודות מעל ליעד מאסטריכט.
 
כלומר, יש לנו עוד כברת דרך ארוכה ללכת כדי להגיע לנורמות הבינלאומיות בניהול מדיניות פיסקלית.
 
לנקודת המוצא הזו יש חשיבות רבה לגבי ההחלטה האם לנהל מדיניות אנטי מחזורית בתקופת מיתון. זאת בשל השלכותיה על שאלת האמינות של המדיניות הפיסיקלית: כאשר הציבור מאמין שההרחבה היא זמנית - רק כתרופה למיתון ואח"כ יבוא תיקון - עשויה מדיניות מרחיבה (למשל הקטנת נטל המס) לפעול להגברת ההשקעות והצריכה. אבל אם הציבור צופה שההרחבה הפיסיקלית אינה זמנית, הוא יניח (ובצדק) שבעקבות ההרחבה הפיסיקלית יועלה בעתיד נטל המס ולכן כדאי לחסוך כבר עכשיו וגם לא כדאי להשקיע שכן על פירות ההשקעה יוטל מס. לפיכך, בשל בעיית אמינות בניהול המדיניות הפיסיקלית השפעת ההרחבה התקציבית עלולה לפעול דווקא למיתון נוסף בפעילות.
 
אם היינו נוקטים הרחבה פיסקלית רק בתקופות מיתון ומתקנים מהר בתקופות גיאות, היה הציבור מאמין לכך שגם ההרחבה הנוכחית היא זמנית. אבל סדרה ארוכה של תיקונים בחוק הפחתת הגירעון בעבר (שבעה במספר) פוגעת באמינות הזמניות של ההרחבה. תיקונים אלה פוגעים גם באמינות של התוואי שהוכרז - של גירעון פוחת עד ל- 1 אחוז תוצר ב- 2005. גם הבנייה של התקציב על תחזית צמיחה בלתי סבירה פוגעת באמינות המדיניות. לכן, בתנאים הללו הרחבה פיסקלית (מעבר לזו שכבר אומצה בהגדלת יעד הגירעון מ- 1.5 ל- 2.4 אחוזים) יכולה לפעול לפגיעה נוספת באמון ולא לסייע לצמיחה. יתרה מזאת, גם הרכב הגידול בהוצאה שנלווה להגדלת הגירעון - - 3/4 להוצאה שוטפת ורק 1/4 לתשתיות פוגע באמינות של הזמניות של הגידול בהוצאה שכן גידול בהוצאות שוטפות נוטה להיות פרמננטי.
 
מסיבות אלה, מדגישה ד"ר קרנית פלוג כי אסור להגדיל את הגירעון מעבר להגדלה שבוצעה עם קביעת היעד באוגוסט ל-2.4%. שינוי נוסף יכול להיות בעל השלכות מרחיקות לכת על האמינות. שינוי כזה יפגע לא רק דרך תגובת המשקיעים והצרכנים המקומיים אלא גם דרך פגיעה בהשקעות זרות. אנליסטים, וחברות רייטינג מזכירים את הנושא הפיסקאלי בראש הרשימה של ה-Watch List שלהם. הגידול בצורכי הגיוס של הממשלה כבר מתבטא בעלייה בעלות גיוס ההון (הגוררת עלייה בריבית על משכנתאות וכו'...)
 
בהקשר של האמינות, מזכירה ד"ר פלוג שהמדינות ב-OECD שהחליטו בימים אלה לבצע הרחבה פיסקלית החליטו, כמעט כולן על צמצום העודף התקציבי ולא על הגדלת גירעון. רוב מדיניות ה-OECD בהן היה גירעון ב- 2001 מתכננות לצמצמו ב- 2002. הצמצום בעודף בתקופת המיתון הנוכחי מתבצע במדינות לאחר תהליך ארוך של צמצום הגירעונות ומעבר לעודפים בתקציב: בשנים 1993-2001 הצטמצם הגירעון התקציבי בממוצע במדינות ה-OECD ב- 6.8 נקודות האחוז, לעומת צמצום של 1.5 נקודות האחוז בלבד, בישראל.
 
ראוי לציין גם שרוב המדינות שבחרו ללכת בהרחבה תקציבית עשו זאת דרך הפחתת נטל המס ולא ע"י הגדלת הוצאות.