סקירה זו מתפרסמת בעיצומו של משבר וירוס הקורונה שהיכה בעולם כולו ושהוגדר על ידי קרן המטבע הבין-לאומית כמשבר הכלכלי החמור ביותר מאז המשבר הגדול של שנות ה-30 של המאה הקודמת. בישראל צפויה בשנת 2020 התכווצות משמעותית של התוצר ועלייה משמעותית באבטלה ויש אי-ודאות גדולה לגבי משכו של המשבר הבריאותי והשלכותיו על המצב הכלכלי.
סקירה זו מתייחסת ברובה להתפתחויות במערכת הבנקאית בשנת 2019, לפעולות שהפיקוח על הבנקים ביצע בשנים האחרונות לקידום תחרות – בראשן מתן רישיון לבנק חדש לאחר כ-40 שנה, השלמת הפרדת שתי חברות כרטיסי האשראי מהבנקים, השלמת הקמת מערכת נתוני אשראי על-ידי בנק ישראל, ליווי הקמת לשכת שירותי מחשוב לבנקים חדשים בהובלת משרד האוצר, וקידום פרויקט "בנקאות פתוחה"; קידום חדשנות וטרנספורמציה דיגיטלית בבנקאות ובעולם התשלומים; ועידוד התייעלות של המערכת, ולהתקדמות הרבה שחלה בשטח בשלושת הממדים הללו. זאת לצד תיאור צעדים נוספים שביצע הפיקוח על הבנקים ב-2019 לחיזוק ניהול הסיכונים המתפתחים, ובראשם חיזוק ניהול סיכוני הסייבר והטכנולוגיה בכלל, וביניהם חתימה על הסכם הבנות (MOU) עם מערך הסייבר הלאומי.
עם זאת ועל-רקע ההתפתחויות יוצאות הדופן שחלו לאחר תום השנה, אתייחס במכתבי זה למשבר הנוכחי, משבר וירוס הקורונה – לאופן שבו מערכת הבנקאות הייתה ערוכה אליו, למטרות שהפיקוח על הבנקים הגדיר בתחילת המשבר ולצעדים הרבים שבהם הוא נקט כדי להבטיח את יכולתה של המערכת לתמוך במשק לנוכח המשבר.
עם פריצתו פגש משבר וירוס הקורונה מערכת בנקאות ישראלית איתנה וערוכה לספיגתו של משבר גדול, ובעלת יכולת לתמוך במשק הישראלי.
עוצמתה של מערכת הבנקאות הישראלית היא תוצר של ההתנהלות השמרנית של הבנקים, שנובעת מהפיקוח ההדוק על הבנקים לאורך השנים. הפיקוח על הבנקים הגדיל מאז המשבר הפיננסי העולמי של 2008 את דרישות ההון והנזילות מהבנקים באופן משמעותי והציב דרישות להיערכות הוליסטית לתרחישי קיצון. דרישות אלה חיזקו את יציבות המערכת ואת מידת היערכותה למשבר כלכלי גדול. כך, יחסי ההון של הבנקים בישראל עלו בעקבות הדרישות מ-7.6% בשנת 2008 ל-11.2% בסוף שנת 2019 (כאשר ההון במערכת הבנקאות בישראל מחושב באופן שמרני ויחסי ההון נאותים בהשוואה לבנקים מקבילים בעולם). במקביל, הפיקוח החמיר את המגבלות ואת האסדרה בנוגע לחשיפה של מערכת הבנקאות ללווים גדולים והוביל לצמצום סיכוני האשראי בעשור האחרון, תוך ירידה בהיקף ובמשקל האשראי לקבוצות הלווים הגדולות, הגדלת האשראי הקמעונאי שמפוזר בין לווים רבים וגידול באשראי לדיור, שבוצע במקביל לצעדים מקרו יציבותיים רבים, אשר הובילו לכך שהמינוף והסיכון לבנקים ולמשקי הבית מהמשכנתאות, אינו גבוה בהשוואה בין-לאומית. בנוסף, הפיקוח על הבנקים הגדיר לבנקים הנחיות מפורטות בנושא המשכיות עסקית ופעילות בשעת חירום.
הטרנספורמציה הדיגיטלית שעברה מערכת הבנקאות בשנים האחרונות, בליווי ובהנחיה של הפיקוח על הבנקים, אפשרה את המשך מתן השירותים הבנקאיים לציבור במשבר. כך, על אף המגבלות שהוטלו על-ידי הממשלה על יציאה מהבית והצורך לסגור לקבלת קהל את מרבית הסניפים במהלך המשבר, יכלו רוב הלקוחות לבצע את הפעילויות הבנקאיות היומיומיות מרחוק, ללא הגעה לסניף ובכך להימנע מהסיכון הבריאותי שעלול לנבוע מכך.
בתחילת המשבר הפיקוח על הבנקים הגדיר שלוש מטרות מרכזיות:
- שמירה על כספי הציבור שמופקדים בבנקים ושמירה על יציבות הבנקים במשבר
הפיקוח דרש מהבנקים, מיד עם תחילת המשבר, להגיש לו ניתוח של ההתפתחויות הצפויות בכל בנק, תחת שני תרחישי קיצון. בתרחיש הראשון המשבר חמור, אך מסוף אפריל 2020 מתחילה יציאה מהירה ממנו; בתרחיש השני, המשבר נמשך לתוך 2021. על בסיס תרחישים אלה ניתחנו את מצב יציבות הבנקים ואת ההשלכות האפשריות של המשבר על יחסי ההון, הפסדי האשראי, הנזילות, הרווחיות ועוד. המסקנה הכוללת שעלתה מתוך תרחישים אלה היא שלמרות שהבנקים צפויים לספוג הפסדים גבוהים בתחום האשראי והנוסטרו, שיתעצמו ככל שהמשבר יימשך, המערכת וכל אחד מהבנקים בפני עצמו, יישארו יציבים.
על בסיס המידע שעומד בידינו בעת כתיבת סקירה זו, בתרחיש המרכזי לשנה הקרובה, שמניח שהיציאה של הכלכלה מהמשבר כבר החלה ותימשך אולם היא תהיה הדרגתית, שיעור הפסדי האשראי במערכת הבנקאות, שעמד על 0.3% מתיק האשראי ב-2019, צפוי לגדול באופן משמעותי, תוך שונות בין הבנקים, בהתאם לאופי פעילותו של כל בנק. הפסדי האשראי, לצד הפסדים בגין התממשות סיכוני שוק, צפויים להשפיע משמעותית על השורה תחתונה של הרווח של הבנקים. למרות זאת, יחסי ההון צפויים להישאר גבוהים והבנקים יוכלו לספוג את הפגיעה.
אדגיש שהיכולת להעריך כיום מה תהיה ההשפעה המלאה של המשבר היא מוגבלת, שכן קיימת אי-ודאות גבוהה אודות ההתפתחויות הכלכליות, שנגזרת מאי-הוודאות אודות ההתפתחויות הבריאותיות. בשיח הכלכלי נוהגים לתאר תרחישים שונים של יציאה ממשבר באופן סכמטי - למשל, תרחיש "V" מתאר יציאה מהירה מהמשבר, "U" מתאר התאוששות אטית או תרחיש "W", שבו עלול להתרחש גל שני למשבר בטרם תחול התאוששות מלאה. בשלב זה מוקדם לחזות איזה מהתרחישים יתקיים וממילא יש קושי להעריך את ההשפעה המלאה שתהיה למשבר על הבנקים, אולם הניתוחים שביצענו מראים כי לבנקים יש יכולת לעבור את המשבר ולהישאר יציבים גם בתרחישים החמורים יותר. הערכה זו ניכרה גם בהתנהגות ואמון הציבור במהלך המשבר, שלמרות חומרת האירוע והירידות החדות במדדי המניות של הבנקים בחודש מרץ, הגדיל את פיקדונותיו בחשבונות העובר ושב בבנקים בצורה משמעותית.
כדי
להמשיך ולשמר את היציבות, עוקב הפיקוח על הבנקים באופן הדוק ברמה יומית ושבועית
אחר ההתפתחויות בבנקים. אנו מקיימים שיחות שוטפות עם מנכ"לי
הבנקים ויושבי הראש של הדירקטוריון; הנחינו את הבנקים להגדיל את ההפרשה הקבוצתית
להפסדי אשראי כבר בדוחות הכספיים של הרבעון הראשון של 2020, בגישה צופת פני עתיד
ודרשנו לחזק ולהתאים את ניהול סיכוני הסייבר וזליגת המידע, על רקע הגידול המשמעותי
שחל בפעילות מרחוק במערכת הבנקאות ובפעילות הבנקאות הדיגיטלית.
- סיוע לעסקים, משקי בית ולמשק במשבר
בהסתמך על יציבות המערכת הבנקאית החלטנו כבר בתחילת חודש מרץ 2020 לעודד את הבנקים לתמוך במשק באמצעות הגדלת האשראי למשקי בית ולעסקים ומתן אפשרות לדחיית החזרי אשראי, בגישה מאוזנת, למרות הסיכונים שצפויים מאי-עמידה של הלקוחות בתשלומי האשראי. לשם כך נקטנו במספר רב של פעולות במטרה למנוע מחנק אשראי ולהקל על לקוחות: כבר בתחילת המשבר קראנו להנהלות הבנקים לנצל את עודפי ההון כדי להעמיד אשראי לעסקים שטרם המשבר פרעו את חובותיהם כנדרש ונקלעו לקשיי נזילות; הפחתנו את יחסי ההון שנדרשים מהבנקים בנקודת אחוז, כדי לאפשר להם להגדיל את היצע האשראי למשק ובמקביל הורינו לבנקים לבחון את מדיניות הדיבידנדים במהלך המשבר; הבהרנו שהדרישות החשבונאיות מאפשרות לבנקים לדחות תשלומי אשראי ללווים, מבלי לסווג את האשראי בהשגחה מיוחדת, ובכך עודדנו את הבנקים לדחות החזרי אשראי ללקוחותיהם; אפשרנו ללקוחות להגדיל את נטילת האשראי הצרכני לכל מטרה כנגד משכון דירה והעלנו את מגבלת הריכוזיות הענפית בענף הבינוי והנדל"ן מ-20% ל-22% מתיק האשראי, כדי לאפשר לבנקים להמשיך ולתמוך בחברות בענף, שחלקן סבלו מחוסר יכולת לגייס מקורות בשוק ההון שעליו הן הסתמכו במידה רבה בשנים האחרונות. כל הצעדים הללו בוצעו בהוראת שעה לתקופת המשבר, ותוך כדי כך שעקבנו אחר הצעדים שביצעו רגולטורים מקבילים אלינו בעולם.
בנק ישראל הפעיל במקביל כלים מוניטריים רבים כדי לייצב את שוק ההון, להגדיל את הנזילות השקלית והדולרית ולהקל על עלויות האשראי, באמצעות התערבות בהיקף חסר תקדים בשוק אגרות החוב הממשלתיות, הזרמת נזילות במט"ח באמצעות מכרזי החלף שקל-דולר והורדת ריבית בנק ישראל ב-0.15 נקודת אחוז, ועוד.
צעדי בנק ישראל ובתוך כך הפיקוח על הבנקים, אפשרו לבנקים לסייע לעסקים ולמשקי הבית ובחודשיים הראשונים של המשבר (מרץ-אפריל) הועמד אשראי בהיקף חסר תקדים של 21 מיליארד ₪, גידול בקצב שנתי של 12%, אם כי הגידול באשראי לא היה אחיד על פני המגזרים השונים. עיקר הגידול באשראי היה לעסקים בינוניים וגדולים, תוך שאלה עושים שימוש במסגרות האשראי שהוקצו להם קודם למשבר, ולמשכנתאות. עם זאת, יתרת האשראי לעסקים קטנים ירדה בחודשים מרץ ואפריל, על רקע הגידול החד בסיכון שבמתן אשראי לעסקים אלה והעובדה שהבנקים המתינו להשקת קרן למתן אשראי לעסקים קטנים אשר מותאמת למשבר, בערבות משרד האוצר. מרגע שהושקה הקרן בערבות האוצר (ערבות בגובה כולל של 15%), ב- 1 לאפריל, הבנקים החלו להעמיד אשראי לעסקים קטנים בקצב מהיר מאוד, בעוד שהביקוש עלה משמעותית על ההיצע של הכספים שהקצה האוצר לקרן. עד לאמצע חודש מאי העמידו הבנקים אשראי בהיקף של 7.2 מיליארדי ₪ לכ-20 אלף עסקים קטנים. במקביל, בחודשיים הראשונים של המשבר חלה ירידה חדה באשראי הצרכני, של כ-7 מיליארדי ₪ (ללא משכנתאות), שנבעה בעיקרה מירידה בביקוש לצריכה (והתבטאה גם בירידה של כ-40% בהוצאה בכרטיסי אשראי במהלך חודש אפריל).
לצד שינויים אלה באשראי הבנקים דחו את תשלומי האשראי למספר חודשים לחלק גדול ממשקי הבית והעסקים הקטנים שפנו אליהם, כ-450 אלף לקוחות. בנוסף, הבנקים נענו לקריאת הפיקוח על הבנקים והכריזו על הפסקת חלוקת הדיבידנד, כדי להבטיח את מקורותיהם להרחבת האשראי למשק.
על רקע הקשיים הגדולים של לקוחות הבנקים עקב המשבר החל להתפתח כעס ציבורי כלפי הבנקים על דיווחים אודות עליה בשיעורי הריביות. הגידול בסיכון שבמתן אשראי לעסקים ולמשקי בית, לנוכח ההרעה במצב הכלכלי, ועליית התשואות בשוק ההון, שמייקרת את עלות גיוס הכסף, פעלו לעלייה בריבית על האשראי. לנוכח זאת הבהרנו במכתב ליושבי הראש ומנכ"לי הבנקים, שהפיקוח מצפה שהבנקים ירתמו לסיוע למשק ויתמחרו את ההלוואות בראיה הוליסטית, אף אם תוך פגיעה בשולי הרווח של הבנק. הנתונים בפועל הראו כי הריביות על האשראי לעסקים מסחריים וגדולים לא עלו בחודשיים הראשונים של המשבר, וכך גם הריביות על אשראי צרכני. לעומת זאת, הריביות על משכנתאות עלו בכ- 0.5 נקודת אחוז, ואילו הריביות על אשראי לעסקים קטנים ירדו משמעותית (מ-5% ערב המשבר ל- 3.8% בסוף אפריל), בעקבות פעילות הקרן לעסקים קטנים בערבות הממשלה וההלוואות המוניטריות הייעודיות שהציע בנק ישראל לבנקים בריבית של 0.1%, לצורך מתן האשראי לעסקים קטנים וזעירים.
- הבטחת שירות בנקאי חיוני לציבור, גם במשבר
מיד עם תחילת המשבר פעל הפיקוח על הבנקים להבטחת ההמשכיות העסקית של מערכת הבנקאות, כדי שאספקת שירותי הבנקאות השוטפים לציבור הרחב לא תיפגע. הנחינו את הבנקים להתאים את אופן העבודה של כח האדם כך שלא יושבתו יחידות שלמות בבנק גם אם תהיה הדבקה של חלק מהעובדים. הבנקים הונחו, בהתאמה להנחיות משרד הבריאות, לסגור חלק גדול מהסניפים לקהל רחב, כדי לצמצם את הסיכון הבריאותי ללקוחות ולעובדים, אך נדרשו במקביל להמשיך ולספק את החלק הארי של השירותים החיוניים ללקוחות מרחוק - בטלפון ובדיגיטל. הסרנו חסמים באסדרה ובחקיקה כדי להקל על תהליך ההצטרפות לשירותי הבנקאות בתקשורת, לאפשר לקבל שירותים בטלפון ביתר קלות ולחתום על משכנתאות מרחוק. הנחנו את הבנקים להנפיק כרטיסי דביט לאוכלוסיות מקבלי קצבאות מביטוח לאומי ולפושטי רגל, שטרם המשבר לא היו בעלי כרטיס דביט או כרטיס אשראי, כדי לאפשר להם להימנע מלהגיע לסניף לצורך ביצוע פעולות ומשיכת מזומנים; והחלטנו להשהות הגבלת חשבונות של לקוחות בשל שיקים שחזרו, במטרה לסייע לעסקים ולמשקי בית שנקלעו לקשיים תזרימיים.
המשבר הציף בפני הפיקוח על הבנקים לא מעט דילמות ואתגרים והצריך חשיבה שונה מאשר בעת שגרה. לדוגמה, שאלנו את עצמנו האם עלינו לעודד את מערכת הבנקאות ליטול יותר סיכונים, דווקא בתקופה שבה הסיכונים מתעצמים?
עסקים רבים עלולים שלא לשרוד את המשבר ויש חשש שחלק מהעובדים שיצאו לחל"ת, לא יוכלו לחזור למקומות העבודה שלהם במהרה, כך ששיעור האבטלה יוותר גבוה למשך זמן ממושך יחסית.
כיצד מגדילים את היצע האשראי למשק ובה בעת מבטיחים שכספי פיקדונות הציבור, שהם המקור המרכזי להעמדת האשראי, יישמרו בטוחים? התפיסה של בנק ישראל היא שכדי לצמצם את הסיכון למיתון כבד ומתמשך במשק, לסייע להנעת גלגלי המשק ולהבטיח יציאה מהירה מהמשבר, חשוב שהבנקים יגדילו את התיאבון לסיכון, והכל אגב חיתום איכותי וניהול סיכונים מושכל. לנוכח הסיכון הגבוה שקיים במתן אשראי בעת הזו, יצר הפיקוח את התנאים ואת התמריצים האסדרתיים לשם הגדלת היצע האשראי, אך לא חייב את הבנקים להעמיד אשראי בכל מצב. החיתום וההחלטות העסקיות יבוצעו, כתמיד, על ידי הבנקים, שלהם יש את הידע ואת הכלים לבחון מי מהלווים יוכל לעמוד בפירעון האשראי ולהעריך את מידת הסיכון. כאן המקום להדגיש, שמערכת הבנקאות יכולה להעניק סיוע תזרימי לאזרחים ולעסקים במשבר אולם אין היא יכולה להחליף את הסיוע הממשלתי שנדרש לעסקים ולמשקי הבית במשבר ריאלי כה גדול. בתוך כך, יש חשיבות בערבויות ממשלתיות להעמדת אשראי לעסקים קטנים בענפים השונים, בשיעור שמותאם לסיכונים שנובעים מהמשבר, כפי שהדבר נעשה במדינות שונות.
לסיכום
הפיקוח על הבנקים עשה עם פרוץ המשבר שימוש במגוון רחב של כלים, שחלקם יושמו זו הפעם הראשונה, כדי לתמוך במאמץ לצמצם את פגיעתו של המשבר במשק. למרות זאת יש לעסקים ולמשקי בית רבים קושי גדול מאוד כיום והפתרונות מכיוון מערכת הבנקאות יכולים אך ורק להוות השלמה לפתרונות שמבוססים על הסיוע הממשלתי. הפיקוח על הבנקים ימשיך לשמור על יציבות מערכת הבנקאות ועל כספי הציבור, יאפשר ויעודד את הבנקים לסייע למשק בהעמדת אשראי ויבטיח שירות בנקאי חיוני רציף לטובת כלל הציבור והמשק.
ולסיום, בנימה אישית, אני משלימה בימים אלה חמש שנים שבהן הייתה לי זכות גדולה להיות חלק מבנק ישראל ולשרת את הציבור. אני מודה לעובדי ולמנהלי הפיקוח על הבנקים ולבנק ישראל כולו ומאחלת לכולם ולמפקח על הבנקים הנכנס, יאיר אבידן, שתמשיכו להיות מגדלור של מקצועיות כלכלית, לטובת המשק הישראלי.
לסקירה המלאה
קישור לטבלת לוחות