תכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים לממשלה ומסגרת פיסקאלית למימונם

למסמך המלא

גרפים ונתונים

 

 

תקציר

התכנית הכלכלית במסמך זה מוצגת יותר משלוש שנים לאחר אישור התקציב האחרון וכשנתיים לאחר שבנק ישראל הגיש לממשלה דו"ח מיוחד שהצביע על פריון העבודה הנמוך בישראל כגורם מרכזי לפער ברמת החיים בין ישראל למדינות מפותחות אחרות, והמליץ על דרכים להגדלתו.

משבר הקורונה הפנה את מרבית תשומת הלב הציבורית להתמודדות עם המשבר ונזקיו, ובכך גם התרכזה המדיניות הכלכלית בתקופה האחרונה. התאוששות המשק דורשת כעת מהממשלה לעסוק בחזרה מהירה ככל הניתן של המשק לפעילות מלאה ובמניעת נזקים מתמשכים של המשבר, אך בה בעת יש לטפל באתגרי המשק שמעבר לאופק הקורונה. המשבר לא שינה את הנושאים האסטרטגיים עמם צריכה להתמודד הכלכלה הישראלית, אך הוא האיר היבטים הנוגעים לחשיבותם ולדחיפות הטיפול בהם. גיבוש מתווה לטיפול בבעיות יסוד אלה, כפי שמובא במסמך זה, נדרש הן בשל משך הזמן שחולף בין הנעת התהליכים להבשלתם והן מפני שביסוס תכנית אמינה לטווח הארוך יכול לסייע לתנופת המשק ביציאה מהמשבר.

אנו מצביעים במסמך זה על ארבעה צירים למדיניות שתטפל בסוגיות ליבה אסטרטגיות שיתרמו לצמיחה ארוכת טווח באמצעות יצירת התנאים להגדלת הפריון בכלכלה הריאלית, פיתוח השווקים הפיננסיים, וצמצום פערים בכושר ההשתכרות וביכולות העובדים. הצירים המובאים במסמך מתווים את כיווני הפעולה הרצויים בטווח הקצר והארוך, ומתייחסים לשינויים שחלו בתחומים השונים בשנתיים האחרונות ובפרט במהלך משבר הקורונה. פירותיהם של חלק מן הצעדים המוצעים ייראו רק בטווח הבינוני והארוך, כמו למשל בנושאי התחבורה ופיתוח ההון האנושי, אך ללא הנעה מיידית שלהם יחמירו הבעיות ולא ייפתרו גם בעוד שנים רבות.

חלק מן הנושאים המובאים במסמך זה כבר מטופלים במידת מה על ידי הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, ובאחדים מהם אף מושקעים מאמצים ציבוריים לא מבוטלים. המסמך מחדד במקרים אלה את חשיבותם של כיווני הפעולה, שכן הניסיון מלמד שהמרחק בין החלטות על כיווני וצעדי מדיניות לבין יישומם המלא עלול להיות גדול בחלק מהמקרים. לאחר צירי הפעולה מוצגת המסגרת הפיסקאלית ארוכת הטווח הנדרשת ליציבותו של המשק ולהצלחתו במימוש התכניות הכלכליות.

צירי הפעולה המובאים במסמך מתמקדים בכיוונים הבאים:

(1)   פיתוח ההון האנושי: ההון האנושי  מהווה מרכיב קריטי בצמיחת משקים מודרניים. הוא נבנה בעיקר על ידי מערכת החינוך, ולכן איכותה היא נושא אסטרטגי ראשון במעלה. המסמך מציג שורת המלצות לשיפור איכות תפוקותיה של מערכת החינוך דרך טיפול בכלל רבדי המערכת – משיפור המרכיב החינוכי במסגרות לגיל הרך, בפרט לאוכלוסיות החלשות, עבור באיכותה של מערכת החינוך הכללית ואיכות המורים בה, בתשומת לב על העצמת המידה בה היא מסייעת לצמצום פערים הנובעים מהרקע הכלכלי של התלמידים, ועד לחינוך המקצועי ומערך ההכשרות המקצועיות לאוכלוסייה הבוגרת. בהמלצות ניתן דגש למיקוד המשאבים הנוספים בילדים מרקע חברתי-כלכלי חלש. זאת מכיוון שחשיבותה של המערכת הציבורית גבוהה יותר עבורם, ומפני שהפיגור של ישראל בהישגים היחסיים של ילדים מרקע חלש גדול במיוחד בהשוואה למדינות המפותחות. השפעתו של פיגור זה על הביצועים המקרו-כלכליים גדולה בהווה וצפויה לגדול מאוד בעשורים הקרובים. 

(2)   השקעות בהון פיזי, טכנולוגי ותשתיות: ההון הפיזי והטכנולוגי המשמש את החברות העסקיות, ואיכות תשתיות התחבורה, הדיור, התקשורת והאנרגיה העומדות לרשות המשק - משפיעים באופן ישיר על פריון העבודה ועל צמיחת התוצר, ובכך גם על איכות החיים. ההמלצות במסמך נוגעות לדרכים שיעודדו את ההשקעה בהון ואימוץ של טכנולוגיות מגדילות פריון בכלל המגזר העסקי. אלו כוללות את הגדלת ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית, התקשורת והאנרגיה, את שיפור הסביבה העסקית, ואת שיפור ההון האנושי, שהוזכר לעיל. המסמך מציע דרכים לקדם כל אחד מאפיקים אלה תוך התחשבות בהתאמות הנדרשות כגון וויסות הביקוש לאנרגיה לאור יעדים בין-לאומיים של שמירה על איכות הסביבה, קיצור משך הזמן הנדרש להשלמת פרויקטים להסעת המונים בערים הגדולות, והסרת חסמים להרחבת חלק מתשתיות התקשורת. בתחום הדיור מוצגות המלצות להגדלת היצע הדיור באזורי הביקוש באמצעות קידום התחדשות עירונית וטיפול בתמריצים של רשויות מקומיות לקליטת תושבים.

(3)   פיתוח המערכת הפיננסית: הסרת חסמים לפיתוח המערכת הפיננסית ופיתוח מוצרי אשראי מגוונים יגדילו את יעילותו של שוק האשראי ואת נגישות הציבור למקורות האשראי. הניתוח שמובא במסמך זה מדגיש את הפער בין ישראל למדינות המפותחות האחרות בהיקף האשראי למגזר העסקי שאינו ממקורות בנקאיים. ההמלצות נוגעות לפיתוח שווקים חדשים ולהסרת חסמים ועיוותים מהמערכת הפיננסית שיגדילו את מגוון אפשרויות המימון שיעמדו בפני חוסכים ומשקיעים, ייעלו את הקצאת האשראי ותמחורו, ויאפשרו חלוקת סיכונים יעילה יותר בקרב המוסדות הפיננסיים.

(4)   טיוב הרגולציה ושימוש בטכנולוגיה לייעול עבודת הממשלה: רגולציה יעילה, מדויקת ושקופה מקלה על הפעילות העסקית: היא מפחיתה עלויות ישירות הנובעות מהציות לדרישות עודפות ואת עלות הביורוקרטיה (בזמן ובכסף) – לעסקים ולממשלה עצמה. רגולציה כזאת גם מקטינה את אי הוודאות והסיכונים בפעילות העסקים. הטמעת טכנולוגיה בפעילות הממשלה, כגון מערכות מידע מתקדמות, מטייבת את הביצוע של תהליכים בתוך הממשלה וכלפי פרטים ופירמות, משפרת את השירות לציבור, ומאפשרת לנהל ביעילות את המידע המצוי בידי הממשלה, לתמיכה בקבלת החלטות ולחדשנות. יתרה מזאת, שימוש בטכנולוגיה לניהול המידע והידע בממשלה והקשר של הממשלה עם הציבור, תורם ליכולתה של הממשלה לנהל רגולציה ביתר יעילות. ההמלצות המופיעות במסמך מחדדות את כיווני הפעולה הנדרשים, ומדגישות את הצורך להאיץ ולהרחיב תהליכים שכבר החלו במגזר הציבורי – לשפר את הרגולציה הקיימת וליישם רגולציה חדשה באופן חכם, תוך התחשבות במשמעותה הכלכלית לצד תועלתה בצמצום סיכונים. הדוח ממליץ לעבור "מרגולציה בשער", קרי קבלת אישורים מראש טרם הכנסת מוצרים או פעילות עסקית חדשה, למודל של הצהרה על עמידה ברגולציה והפעלת פיקוח בשווקים. כמו כן המלצות הדו"ח מתייחסות לצורך לקדם ולהטמיע דיגיטציה מתקדמת בניהול המידע והידע ובשירותי הממשלה.

עיקר התועלת מההמלצות המופיעות במסמך זה צפויה להתקבל בטווח הארוך, אך יישום ההמלצות כרוך בעלות פיסקלית משמעותית בטווח הביניים. לצורך מימוש ההמלצות נדרשת מסגרת מוסדית-כלכלית, שיכולה להתקיים במנותק ממגבלות הטווח הקצר ותומכת ביעדים ארוכי טווח של הממשלה כגון אלו שתכנית כלכלית זו מבקשת לקדם. מסגרת זו צריכה לכלול כללים פיסקליים אפקטיביים, שמתחשבים בתנודתיות של הסביבה המקרו-כלכלית ושל תקבולי המיסים, תהליך עבודה מסודר על תקציב המדינה והפעלה-מחדש של כללי הנומרטור.

כצעד מקדים לאימוץ תכנית כלכלית זו, ועל רקע הגידול של החוב הציבורי במשבר הקורונה, על הממשלה לקבוע יעד ארוך טווח ליחס החוב לתוצר. היעד צריך להביא בחשבון הן את חשיבות אמון השווקים באחריות הפיסקלית של הממשלה והן את הצורך בביצוע השקעות רחבות היקף. הגידול הניכר ביחס החוב לתוצר בזמן המשבר שב ומדגיש את חשיבות הטיפול בגרעון המבני הגבוה ששרר במשק ערב המשבר. עוד לפני ההשקעות הנדרשות, ייצוב יחס החוב לתוצר ידרוש צמצום פרמננטי של כ-1.2 אחוזי תוצר בגירעון המבני (ללא ריבית), וצמצום יחס החוב לתוצר לרמתו ערב המשבר ידרוש מאמץ פיסקלי ניכר אף יותר. התשואה למשק מהתכניות המוצעות גבוהה מעלותן התקציבית. עם זאת, מימונן באמצעות חוב בלבד יביא לעלייה מתמשכת ומתבדרת של יחס החוב לתוצר ושל נטל תשלומי הריבית, שכן חלק ניכר מתועלתן לציבור לא יתבטא בגידול אוטומטי של תקבולי המיסים. לכן, את עלויות התכנית יש לממן באמצעות תמהיל חוב, מיסים והקצאה מחדש או מיתון קצב הגידול של חלק מההוצאה הציבורית כדי להביא להתכנסות יחס החוב לתוצר ליעד שתקבע הממשלה ולא יסכן את יציבות המשק.