הצעות לשינוי בחוק להפחתת הגירעון בתקציב הממשלה

הצעות לשינוי בחוק להפחתת הגירעון בתקציב הממשלה

 

×        בבנק ישראל מציעים לשנות את החוק להפחתת הגירעון לאור חוסר הצלחתו להביא להפחתת הגירעון 

בעשור האחרון; ולאור התחדשות המגמה של עליית השיעור של חובות הממשלה יחסית לתוצר והשלכתו של תהליך זה על העלאת הריבית במשק ופגיעתו בהשקעות ובתעסוקה. מכיוון שבעשור זה הפך הגירעון בישראל לגדול יותר מאשר בכל המדינות המפותחות (פרט ליפן) יש צורך להתאים את החוק כך שיתמוך בהפחתה מתמשכת של הגירעון.

 

×        מוצע לאמץ יעד ארוך טווח למדיניות הפיסקלית - למשל, התכנסות ליחס חוב\תוצר של 60 אחוזים, 

בדומה לשעור שנקבע באיחוד האירופי, תוך 12 שנים - שיעגן את תוואי המדיניות ושממנו ייגזרו יעדי

הגירעון השנתיים לחמש השנים הבאות.

 

×        מוצע לקבוע כי תקרת הגירעון תחייב את הממשלה בשלב ביצוע התקציב, ולא רק בשלב התכנון, 

ולקבוע תחנות בקרה פורמאליות להתפתחות הגירעון במשך השנה, שבהן יבוצעו ההתאמות הנדרשות

כדי לא לחרוג מהתקרה השנתית.

 

×        כדי לעמוד בביצוע התקציב יוגדר סכום משמעותי מהתקציב כהוצאה שמותנית ברמת ההכנסה 

הכוללת.

 

×        הפעלתם של חוקים פרטיים שיש להם השלכות תקציביות תותנה בשילובם, על פי החלטת הממשלה, 

במסגרת התקציב.

 

 

 

בנק ישראל מציע כי לאור חוסר ההתקדמות בהפחתת הגירעון במשך העשור האחרון - מאז אימוצו של

החוק להפחתת הגירעון, על רקע גודלו הניכר בהשוואה בינלאומית, לאור השינויים החוזרים ונשנים של

יעדי הגירעון, ובשל השלכותיו על חובות הממשלה, הריבית במשק והפגיעה בהשקעות ובצמיחה ישונה

החוק להפחתת הגירעון כך שתגדל מידת האפקטיביות שלו. בבנק ישראל מעריכים כי הבעייתיות

ביישום החוק, וחוסר ההצלחה לעמוד בתוואים הרב-שנתיים של הפחתת הגירעון - נובעת מכך שיעדי

הגירעון פורשו כמחייבים רק בשלב התכנון ולכן לא הייתה מחויבות לעמידה ביעד הגירעון במהלך

השנה לגביה נקבע היעד; כך התאפשרו חריגות משמעותיות מיעדי הגירעון במהלך השנה. כתוצאה מכך

נדרשה התאמה תקציבית חריפה בתקציב השנה הבאה ולכן בחרו הממשלות בעבר ובהווה להימנע

מתיקון מלא של הסטייה בגרעון ושינו את התוואי. בכך אבדה האמינות שקביעת התוואי הרב-שנתי

אמורה להקנות למדיניות הפיסקלית.

 

חשוב לציין כי בניגוד למדיניותה המוצהרת, ישראל לא הפחיתה את הגירעון ואת משקל ההוצאה

הציבורית בעשור האחרון - בעוד המדינות המפותחות הפחיתו את גירעונן ואת משקל ההוצאה

הציבורית בתוצר בשיעור ניכר. קצב הגידול המהיר של ההוצאה הציבורית בישראל הוא העומד מאחורי

חוסר היכולת להפחית את הגירעון.

 

 

 

בבנק ישראל מציעים לעגן את תוואי הפחתת הגירעון ביעד אסטרטגי ארוך טווח דומה ליעדים שאימצו

המדינות המפותחות. יעד כזה עשוי להיות, למשל, התכנסות של יחס החוב הציבורי לתוצר ל- 60

אחוזים תוך 12 שנים. על פי יעד אפשרי זה תיכנס ישראל לתקרת החוב שאימצו מדינות האיחוד

האירופי מעט לאחר בלגיה, איטליה ויוון - מדינות האיחוד האירופי שיחס חובן לתוצר הוא הגבוה

ביותר ודומה כיום לזה של ישראל. מיעד זה ייגזר תוואי הגירעון בשנים הקרובות והוא שישמש מצפן

למדיניות הפיסקלית במקרה של אירועים חריגים במשך התקופה.

 

בבנק מדגישים כי נקודת ההתחלה היא כזו שאין מקום להתייחסות סימטרית לסטיות מתוואי הגירעון

כלפי מעלה וכלפי מטה; יש לנצל חריגות בלתי צפויות כלפי מטה - בפרט בשנים הראשונות להפעלת

החוק - כדי לזרז את ההתקדמות אל היעד ולחזק את אמינות המחויבות ליעד ארוך הטווח. לכן מוצע

שהחוק יקבע כי יחס הגירעון לתוצר בשנה נתונה לא יהיה גבוה מהיחס בפועל בשנה הקודמת. עוד מוצע

כי, בהינתן המשקל הגבוה מאד של ההוצאה הציבורית בתוצר, תחליט הממשלה כי כאשר תחזית

ההכנסות לשנה מסוימת היא גבוהה מהצפוי, ישמש העודף להתקדמות מהירה יותר בהפחתת החוב או

להפחתת שיעורי המס. כדי להקנות יותר יציבות לתקרות הגירעון מוצע כי ככלל - לאחר קביעת התוואי

בפעם הראשונה - תקבע הממשלה את תקרת הגירעון לשנה החמישית משנת ההחלטה (למשל בשנת

2003 תיקבע התקרה לשנת 2008), וכי שינוי תקרות הגירעון לשנים קרובות יותר יוכל להתבצע רק על

ידי רוב מיוחס של חברי הכנסת.

 

 

בבנק ישראל מציעים גם מספר שינויים בדרך תפעול החוק להפחתת הגירעון כדי לבססו ככלי אפקטיבי

ואמין למדיניות הפיסקלית. מוצע כי יעד הגירעון יחייב את הממשלה לא רק בשלב התכנון אלא גם

בביצוע התקציב, וכי כדי לעמוד ביעד הגירעון בשלב הביצוע יינקטו הצעדים הבאים:

 

 

- אחת לחודש ידווח משרד האוצר לממשלה על ביצוע התקציב בצירוף הערכה על הסבירות לעמידה

ביעד הגרעון. המשרד יוסמך להתאים את תיקרות ההוצאה של משרדי הממשלה במהלך הרבעון, במידה

וקיימת סבירות לחריגה מהיעד.

 

 

- אחת לרבעון תקבל הממשלה דיווח מפורט על ביצוע התקציב ועל הסטייה הצפויה מיעד הגירעון

ותחליט על ההתאמות הנדרשות. יקבע בחוק כי ברירת המחדל בדיונים הרבעוניים, אם הממשלה אינה

מגיעה להסכמה בנושא הקיצוץ הנדרש, יהיה קיצוץ רוחבי בכל משרדי הממשלה בהתאם לגודל הסטייה

הצפויה בגירעון.

 

 

עוד מוצע כי הממשלה תקבע בראשית השנה הוצאות בהיקף של אחוז אחד מהתוצר הצפוי שיוגדרו

כ"הוצאה מותנית ברמת ההכנסות." סכומים אלו יופשרו רק אם יתברר שההכנסות אכן מתנהלות

בהתאם לצפוי. מנגנון זה יאפשר לא רק עמידה ביעד הגירעון אלא גם קביעה ברורה יותר של סדרי

עדיפויות, שכן ההוצאות שיידחקו לסעיף זה יהיו אלו שבעדיפות נמוכה יותר בעיני הממשלה והכנסת.

בנפרד מסעיף זה, יש לקבוע רזרבה תקציבית בלתי מיועדת, בהיקף של לפחות חצי אחוז תוצר,

שתאפשר לענות על צרכי הוצאות בלתי צפויים שעולים במשך השנה. בנוסף מוצע כי כדי לאפשר שליטה

ותכנון טובים יותר בתקציב תבוצע החקיקה הפרטית רק לאחר אישורה בממשלה במסגרת התקציב

ובהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים.

 

לוח 1: השינויים המוצעים בחוק להפחתת הגירעון

 

א.      קביעת היעדים

 

-קביעת יעד אסטרטגי למדיניות הפיסקלית. למשל, התכנסות תוך 12 שנים ליחס חוב תוצר של 60 אחוזים.

-קביעת תוואי יורד לתקרת הגירעון השנתי שיהיה עקבי עם היעד האסטרטגי.

-הגירעון ימדד על פי הנורמות הבינלאומיות.

-יקבע כי תקרת הגירעון לשנה הבאה לא תעלה על הגירעון בפועל בשנה הנוכחית.

-גם כאשר תחזית ההכנסות מאפשרת גידול מהיר בהוצאות, תוך עמידה ביעד הגירעון, הממשלה תפחית את החוב או את נטל המס ולא תגדיל את ההוצאה מעבר לתקרה שתיקבע.

 

ב.      תפעול החוק

 

-ייקבע כי תקרת הגירעון מחייבת בשלב הביצוע, ולא רק בשלב התכנון.

-יוגדרו "תחנות בקרה" רבעוניות בהן ידווח לממשלה על ביצוע התקציב ויבוצעו ההתאמות הנדרשות – על פי סדר עדיפויות מוסכם או בקיצוץ רוחבי אוטומטי – כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון.

-החשב הכללי יוסמך להתאים את תקרות ההוצאה החודשיות של המשרדים עד "תחנת הבקרה" הרבעונית הבאה, אם מסתמנת חריגה מתקרת הגירעון.

-תישמר רזרבה בהיקף של אחוז אחד מהתוצר כ"הוצאה מותנית ברמת ההכנסות."

-בנוסף, התקציב יכלול רזרבה לא מיועדת בהיקף של לפחות חצי אחוז תוצר.

-חוקים פרטיים יכנסו לתוקף רק בשנת התקציב שלאחר אישורם ורק אם יאושרו על ידי הממשלה.

 

למסמך במלואו, כולל לוחות ודיאגרמות, בקובץ PDF, הקש כאן

​