בחינת השינויים המוצעים בחוק לעידוד השקעות הון והשפעתם על התעסוקה

08.12.03

בחינת השינויים המוצעים בחוק לעידוד השקעות הון והשפעתם על התעסוקה

קביעת סף של 50 אחוז יצוא מהמכירות כתנאי יסודי לקבלת מענק, במתכונת המוצעת בתקציב 2004, יצמצם את תחולת החוק לעידוד השקעות בתעשייה בלמעלה ממחצית. בבדיקה שנעשתה במחלקת המחקר נמצא שהמפעלים שלא יעמדו בקריטריון היצוא1 מעסיקים כיום 60 אחוזים מכלל המועסקים באזורי הפיתוח א' ו-ב'.	¦
קביעת סף של שיעור יצוא נמוך יותר –  25 אחוז יצוא מהמכירות – יביא לכך שמפעלים המעסיקים כיום 47 אחוזים מכלל המועסקים בתעשייה בפריפריה, לא יעמדו בקריטריון  זה.	¦
צמצום תחולת החוק בדרך המוצעת – מתן סבסוד הון למפעלים מייצאים בלבד והעדפתם על פני מפעלים המייצרים לשוק המקומי – אינו יעיל ומעוות את הקצאת המקורות במשק.	¦
עדיף לשלב בין סבסוד הון לסבסוד תעסוקה ע"י מתן חלק מהמענק כנגד השקעות הון וחלק כנגד תשלומי השכר, זאת בהתאם לחלקם של ההון והעבודה בתוצר התעשייתי.	¦

הצעת התקציב לשנת 2004 כוללת "רפורמה בחוק לעידוד השקעות הון, כך שהתמיכה תתמקד בהשקעות מוטות יצוא ומחוללות צמיחה". השינוי המוצע מצמצם את תחולת החוק לעידוד השקעות הון בתעשייה ומונע אותו הלכה למעשה מרוב התעשיות המייצרות תחליפי יבוא לשוק המקומי - מזון, משקאות, הנעלה, עץ, רהיטים, נייר, הוצאה לאור ודפוס, מינראליים אל-מתכתיים ומתכת בסיסית; לתעשיות אלה, המעסיקות כשליש מכלל המועסקים בתעשייה באזור הפריפריה, פוטנציאל להגדלת כושר היצור והתעסוקה שאינו נופל בהכרח מזה של תעשיות היצוא. בבדיקה שנעשתה על ידי מחלקת המחקר בבנק ישראל נמצא שצמצום תחולת החוק בצורה המוצעת מקטין את תמיכת הממשלה בתעסוקה בפריפריה באופן ניכר. המפעלים שלפחות חצי מתפוקתם מיועד ליצוא מעסיקים 40 אחוזים בלבד מהעובדים באזורי הפיתוח א' ו-ב', ואילו המפעלים שלפחות רבע מתפוקתם ליצוא מעסיקים 53 אחוזים מהעובדים באותם אזורים.

את מפעלי היצוא שעומדים בקריטריון היצוא ניתן לקבץ לארבע קבוצות ראשיות:

ענפי יצוא בתחום הטכנולוגיה העילית (טלקומוניקציה, תקשורת מחשבים, ציוד לבקרה ופיקוח, מכשירים למדידה וניווט, מכשירים אופטיים וציוד צילום ובניית כלי טייס) שלהם יתרון יחסי בכוח אדם משכיל ובטכנולוגיה מתקדמת. החוק לא נמצא כמשפיע על מפעלים אלה, והם ממוקמים ברובם המכריע במרכז הארץ: 38 אלף איש מועסקים במפעלים מייצאים במרכז הארץ ורק 5,400 איש מועסקים באזורי עדיפות לאומית.

תעשיות מסורתיות בתחומי הפלסטיק, הגומי, הטקסטיל וההלבשה. מפעלי היצוא של תעשיות אלה מעסיקים 15 אלף איש בפריפריה (אך רק ששת אלפים עובדים במרכז הארץ). היתרון היחסי שלהם המבוסס בחלקו על עלויות עבודה זולות וכושר התחרותיות שלהם (בעיקר של ענף הטקסטיל) הולך ודועך;תעשיות יצוא אלו אינן צפויות לצמוח ולספק מקומות עבודה חדשים עבור הפריפריה (ולראיה הירידה ביצוא הטקסטיל בשנים האחרונות).

תעשיית כריית המלחים וחלק מתעשיית הכימיה (יצור אשלג, פוספטים, ברום ודשנים) –  תעשיות אלו ממוקמות בפריפריה לא בגלל חוק עידוד השקעות הון אלא מהכורח להימצא בקרבת המחצבים. התועלת מסבסוד ההון של מפעלים אלה אינה גדולה משום שמפעלים אלה ימשיכו להתקיים ולהשקיע גם ללא סבסוד.

תעשיות מעורבות בתחומי הרכיבים האלקטרונים והמתכת (שמשקל העובדים המיומנים בהם בינוני). נמצא שלחוק עידוד השקעות הון השפעה רבה על מיקומם הסופי של מפעלי יצוא אלה: במפעלי היצוא  בפריפריה מעסיקים כ-16 אלף איש בעוד מפעלי היצוא של אותם ענפים מעסיקים במרכז הארץ 3,500 מועסקים בלבד.  

מבדיקות שנעשו בעבר עולה שעידוד התעסוקה בפריפריה באמצעות סבסוד השקעות הון בלבד אינו יעיל שכן סבסוד כזה מעודד שימוש עודף ובזבזני בהון, ושימוש חסר בעבודה. עדיף לשלב בין סבסוד הון לסבסוד תעסוקה ע"י מתן חלק מהמענק כנגד השקעות הון וחלק כנגד תשלומי שכר, זאת בהתאם לחלקם של ההון והעבודה בתוצר התעשייתי.

לוח 1: מספר המועסקים (באלפים) בכלל התעשייה ובמפעלי היצוא
בחלוקה גיאוגרפית בהתאם למפת אזורי עדיפות לאומית

אזור עדיפות א' ו-ב'			כלל המשק
לשוק המקומי2	מפעלי ייצוא	כלל התעשייה	לשוק המקומי2	מפעלי ייצוא	כלל התעשייה
81	51	132	237	109	346	סך הכול *
4	5	9	16	43	59	אלקטרוניקה וכלי הובלה
14	15	29	32	21	53	טקסטיל הלבשה פלסטיק וגומי
14	16	30	40	19	59	רכיבים אלקטרונים ומתכת
3	5	8	15	12	27	כימיה וכרייה וחציבה
36	5	41	107	6	113	ענפים מסורתיים \ מקומיים**

* הענפים מכונות לציוד ומכונות למשרד מנועים חשמליים ואביזרים לחלוקת חשמל נכללים בסך הכול אך אינם נכללים בפירוט הענפי.

** מזון, משקאות, טבק, הנעלה, עץ רהיטים, נייר, הוצאה לאור ודפוס, מינראליים אל-מתכתיים ומתכת בסיסית.

1 מפעלים שעומדים בקריטריון היצוא (מפעלי ייצוא) מוגדרים כמפעלים שלפחות 50 אחוז מתפוקתם מיועדת לייצוא.

2 מפעלים שמייצרים לשוק המקומי מוגדרים כמפעלים שלפחות 50 אחוז מתפוקתם מיועדת לשוק המקומי.