האבחנה הכללית של המשלחת אודות המשק הישראלי, המתבססת על עבודתה כאן במהלך השבועיים האחרונים, הינה חיובית באופן כללי. זאת, לא משום שאנו מוצאים כבר במצב הנוכחי עדות חד-משמעית לצמיחה מחודשת מיידית. אלא בגלל שאנו רואים תפנית חיובית ברורה במדיניות. במהלך הזמן תחולל מדיניות זו פרץ של הבראה במשק, המוכר בשל יכולתו מעוררת ההשתאות להפוך אתגרים כגון קליטת גלי עליה גדולים לכלל צמיחה מרשימה בתפוקה וביצירת מקומות עבודה. על מנת להסיק מסקנה זו ולהעלות הצעות קונסטרוקטיביות למדיניות טובה אף יותר, וכן להתריע מפני מכשולים אפשריים, נפתח דין וחשבון זה בסקירת השנה החולפת.
כאשר ביקרה כאן המשלחת לאחרונה, גילה המשק הישראלי סימנים של לחצים. בתנאי ביקוש היתר ששררו במחצית הראשונה של ,1996 ושראשיתם בהרפיה הרבה במדיניות התקציב בסוף ,1994 היה צורך לטפל - בהיעדר קיצוצי תקציב - על ידי מדיניות מוניטארית מרסנת עם השלכות הצפויות במיוחד על השקעות, ייצוא ותעסוקה במגזר המסורתי. בינתיים הוביל כישלון נוסף בריסון הגירעון התקציבי להמשך ההידרדרות באמינותה של המדיניות הפיסקאלית. האינפלציה חזרה ועלתה ליותר מ- 10 אחוזים, לעומת 8
אחוזים שנרשמו בשנת ,1995 והיעד האינפלציוני הוחמץ - אם כי במידה שולית. בנוסף לכך, הסתמנה סכנה פוטנציאלית בעליית הגירעון השוטף ב - 1996 אל מעל ל - 5 אחוזים מן התוצר המקומי הגולמי - הן כתוצאה מהתחממות היתר במשק והן מתמהיל המדיניות.
הצמיחה ב - 1997 הינה מאכזבת, וכמוה גם העלייה החדה באבטלה. אף כי אלה הן, במידה רבה, תוצאות של המצב הביטחוני והשפעת הצמצום בהיקף העלייה לישראל, יש לראות בכך אישור ללקח שחזר ונלמד במקומות אחרים בעולם: כל אימת שמאפשרים לביקוש יתר להיווצר, קשה עד מאוד להחזיר את המשק למסלול בריא יותר - ללא מכאובים בתקופת המעבר. דבר זה נכון במיוחד כאשר המדיניות הפיסקאלית אינה מגלה נכונות לשאת את חלקה בטיפול בתנאים אלה, ובמקום זאת פועלת להחמרת הבעיה - כפי שאירע
בישראל בשנת 1996.
למרות האמור לעיל, יש בהתפתחויות במהלך 1997 סימנים מעודדים המבשרים טובות לגבי ביצועים כלכליים בעתיד. בראש ובראשונה נראה, שהמדיניות הפיסקאלית ניצבת בדרך הנכונה להעלאת הפתרון הדרוש כל-כך, דהיינו, לעמוד ביעד הגירעון בתקציב חרף התנאים הכלכליים הקשים. כמון כן, האינפלציה הובאה אל תוך טווח היעד; הגירעון בחשבון השוטף הורד לרמה שקל יותר לעמוד בה; התעשיות המתקדמות (היי-טק) רשמו גידול דו-ספרתי בייצוא, חרף ייסוף ריאלי מאז אמצע 1996; נעצרה ההאטה בצמיחה ונראה כי קיימת הסכמה כללית לכך כי החלשה נוספת בפעילות הכלכלית הינה מאוד בלתי צפויה בתקופה הקרובה.
התפתחות נוספת הראויה לציון במהלך השנה האחרונה הינה הצעדים שנקטו בהם הרשויות לקראת ליברליזציה בעסקות בחשבון ההון והודעתם כי הכוונה לעבור, עד לאמצע 1998, למשטר בו יותרו כל העסקות האלה. תכנית זו הינה חשובה וביחד עם הנקפות ממשלתיות של איגרות חוב בשווקים הבינלאומיים ושלא במסגרת ערבויות ממשלת ארה"ב) מצביעה על כך כי ישראל מתברגת לקראת היותה שותפה מלאה במערכת הכספים הבינלאומית. בעודה שהתפתחות זו ראויה לשבח, היא גם מגבירה את חשיבותה של מדיניות פיננסית יציבה כמו גם פיקוח הדוק על מערכת הבנקאות. למעשה, התשובה לשאלה אם יצליח המשק הישראלי לקטוף את כל פרי יתרונות הגלובליזציה תלויה לא רק בדרך בה יצליחו התעשיות המתקדמות להתמודד בשווקים הבינלאומיים אלא, יותר מכך, בדרך בה יצליחו השלטונות להתמודד עם השותפות לסחר בינלאומי זה בזירה של ניהול מדיניות הכלכלית.
האתגר העיקרי הניצב בפני קובעי המדיניות הכלכלית הינו כיצד לחזור לקצב צמיחה בטווח של 4-5 אחוזים לשנה על בסיס קבוע בהתאם לפוטנציאל של המשק הישראלי. זאת בד בבד עם המשך התקדמות לקראת השגת רמת אינפלציה הקרובה לזו הקיימת במשקים מתקדמים אחרים וכן הבטחת איזון במצב החשבון השוטף. נכון יותר לראות בשני היעדים האחרונים תנאים מוקדמים חיוניים לצמיחה חיובית בטווח הבינוני; מכל מקום, מה שחשוב בהקשר זה הוא כי ככל שתרומתה של המדיניות הפיסקאלית להשגת מטרות מקרו- כלכליות של יציבות תהיה רבה יותר - כן רבים סיכויים שיושג היעד של צמיחה. נקודה נוספת להדגשה היא, ככל שמואט הגידול בכוח העבודה בישראל - יהיה על הצמיחה הכלכלית להסתמך רק על גידול הפריון, העשוי להיות מושג בעיקר באמצעות הגברת קצב ההשקעות והתקדמות טכנולוגית. חשיבותם בהקשר זה של יציבות פיסקאלית ושינויים מבניים הינה ברורה. כאשר התצפיות והשיקולים לעיל ברקע הדברים, דנים הסעיפים הבאים בכמה נושאי מפתח בקווי מדיניות ספציפיים ובראשונה מדיניות התקציבית.
מבלי להמעיט בחשיבותה של ההתקדמות לקראת הפחתת הגירעון התקציבי ב 1997 יש להכיר בצורך לריסון פיסקאלי נוסף בטווח הבינוני כחלק מתכניתה של הממשלה לצמצם את הגירעון התקציבי ל1.5 אחוזים מהתוצר המקומי הגולמי עד לשנת 2001. בעוד שתכנית זו מצביעה על הכיוון הנכון רואה המשלחת, נוכח השיקולים דלעיל, חשיבות רבה בריסון תקציבי רב יותר - דהיינו להגיע, לפחות, לאיזון תקציב המדינה עד לשנת 2001. ריסון תקציבי כזה יעמיד את מצבה הפיסקאלי של ישראל כבר השוואה לזה הקיים (או העומד להיות מושג) ברבים מן המשקים המתקדמים בקבוצת המדינות אליהן שייכת ישראל. יתרה מזו, הרמה הגבוהה של החוב הממשלתי מוסיפה גם היא לטיעונים בזכות ריסון תקציבי רב יותר. בנוסף לכך, כפי שקורה במדינות רבות אחרות, קשיים פוטנציאליים הנובעים מהצבר התחייבות קיים של קרנות פנסיה, ורשים מדיניות פיסקאלית חריפה כקו הגנה ראשון - אף כי טיפול יסודי בבעיות פנסיה ידרוש צעדי רפורמה בעתיד הקרוב.
בהתחשב בגודלו של המגזר הציבורי בישראל, עם הוצאה ראשונית המסתכמת בקרוב ל- 50 אחוזים מהתוצר המקומי הגולמי לפי נתונים ל – 1996, חשוב לבסס את הריסון התקציבי על צמצום הגידול בהוצאה הציבורית. בהקשר זה, ולנוכח העלייה היחסית הניכרת בשר במגזר הציבורי בשנים האחרונות, אנו תומכים בנחישותה של הממשלה להגביל את העליות במסגרת המו"מ הקרוב על השכר במגזר הציבורי, למקסימום של השיעור הצפוי בעליית המחירים. אנו גם מעודדים קיצוצים נוספים בסובסידיות להשקעות שכן אלו עלולות להוביל להקמת פרויקטים, שאלמלא כן, לא הייתה להם הצדקה כלכלית. בקיצוצים נוספים בתחום זה יש כדי להבטיח שרק ההשקעות הכדאיות ביותר, אלה שבטווח הארוך יובילו לפריון גבוה יותר, רק הן תתבצענה. בין התחומים האחרים, ישנם סימנים לכך כי מערכת הבריאות עלולה להוות מעמסה גדולה אף יותר על כספי הציבור בטווח הקרוב – אם לא ינקטו צעדים במטרה לשפר את מבנה התמרוץ ולהגדיל את היעילות הביצועית, הגמישות והתחרותיות.
לאור הצורך בריסון תקציבי רב יותר בטווח הביניים, אנו רואים בגודלו של הקיצוץ המתוכנן בגירעון התקציבי ל- 1998 מינימום דרוש, ומדגישים בכך את החשיבות החיונית שבהבטחת השגתו של הקיצוץ בגירעון. יש בניסיון השנים של 1995 ו- 1996 כדי להזהיר בבירור עד כמה חיוני להישמר מפני אי עמידה בתחזית ההכנסות. על השלטונות לעמוד על המשמר ולהשתמש בתכניות חלופיות הנכללות בטיוטת התקציב כדי לטפל בירידה אפשרית בהכנסות, ובכלל זה חיזוק הבקרה על ההוצאה ומנגנוני פיקוח שנעשה בהם שימוש מוצלח בשנה הנוכחית.
מאז שנת 1994 נשאה המדיניות המוניטארית בעיקר הנטל של ריסון האינפלציה. היה צורך במדיניות מוניטארית מצמצמת במהלך השנים האחרונות ופירותיה של מדיניות זו, במונחים של ירידה באינפלציה, נראים עתה בבירור: האינפלציה לשנת 1997 תימצא היטב בתוך טווח היעד. בהסתכלות קדימה, אגב הערכה של תאימותו של השלב הנוכחי במדיניות המוניטארית, חיוני לחזור ולהזכיר לעצמנו את חשיבותה הרבה של יציבות מחירים רחבה להשגת צמיחה ארוכת טווח וכן את העובדה כי, בסופו של דבר, האינפלציה ירדה אך במעט במרוצת השנים האחרונות. אשר על כן, סבורה המשלחת כי יש בתנאים הכלכליים הקיימים (ובכלל זה מחירי יבוא נמוכים, היעדר ביקוש יתר, ומה שנראה כירידה בלחצים של מחירי הדיור) כדי לאפשר התקדמות גדולה לקראת ירידה באינפלציה וכי הגיע הזמן להתמקד בסילוק ההשפעות הפסיכולוגיות של אינפלציה רבת שנים מקו המחשבה של משק זה.
לשלוש השלכות הנובעות מכך רלוונטיות מידית. ראשית, על המדיניות המוניטארית כשהיא נתמכת בביצועי תקציב 1998 להיות מכוונת להורדת האינפלציה אל תחתית טווח היעד ל- 1998. שנית, ובהקשר כלשהו לראשונה, רצוי להמתין עם הורדה נוספת בשערי הריבית (במיוחד נוכח ההסמכה הכללית בדבר מיעוט הסיכון, ההאטה בצמיחה תימשך בתקופה הקרובה) לפחות עד לאחר שהכנסת אישרה את הצעת התקציב לשנת 1998, ולאחר שיתבררו תוצאות משביעות רצון של המו"מ הצפוי על השכר. שלישית, יש להכריז בלי דיחוי על יעד לטווח הבינוני של מסלול האינפלציה. אופציה המתקבלת על הדעת הינה טווח של 5-8 אחוזים לשנת 1999, 4-7 אחוזים לשנת 2000, 3-5 אחוזים לשנת 2001 ו-2-4 אחוזים לשנת 2002. מסלול דיס- אינפלציוני כזה לקראת הרמה המקובלת במדינות מתקדמות הינו בהחלט אפשרי אם יתלווה לצמיחה של ממש בד בבד עם ריסון תקציבי נוסף - מן הסוג שהמשלחת ממליצה עליו - והשינויים המבניים אותם מתכננים השלטונות.
המשלחת בדעה כי, בכל הנוגע להיבטים הביצועיים של מסגרת יעד האינפלציה - במטרה לצמצם תנודתיות תוך הבטחת ההשגה של ירידה מתמשכת בה - הרחיב בנק ישראל בהדרגה את אופק ביצועיו בהציבו את מוקד ההתפתחויות האינפלציוניות הצפויות שנה וחצי עד שנתיים קדימה. דבר זה רצוי בהחלט. למטרות שקיפות ומתן דין וחשבון הולם, יש לצרף מידע זה (דהיינו, תחזית אינפלציונית לשנה או שנתיים קדימה) לדוח אינפלציה רבעוני שיפרסם בנק ישראל. דבר זה יהיה עקבי עם הנוהג המקובל בארצות מתקדמות אחרות (כגון בריטניה) העושות שימוש ביעדי האינפלציה. במידה לא פחותה של חשיבות לנושא יציבות שער הריבית קוראת המשלחת ללשכה המרכזי לסטטיסטיקה להתחיל להשתמש, מהר ככל האפשר, לשם אמידת יוקר הדיור (והשינויים בו) בתוך המדד הכולל של המחירים לצרכן - בשיטה המבוססת על שכר דירה יותר מאשר על מחירי דירות.
בנקודה אחרונה באשר למדיניות מוניטארית, המשלחת מבינה שמתקיימים דיונים באשר לשינויים בחוק בנק ישראל. כאשר באים לדון בשינוי החקיקה הקיימת, חיוני ביותר שקובעי המדיניות יביאו בחשבון את הניסיון במדינות אחרות (במיוחד מדינות כמו ניו – זילנד ואנגליה שבהן נעשו שינויים משמעותיים בחקיקה). ניסיון זה מדגיש את חשיבות העצמאות של הבנק המרכזי לפעול להשגת מטרתו העיקרית, שהיא יציבות מחירים, ובכך לתרום בדרך הטובה ביותר, שיכולה מדיניות מוניטארית, לצמיחה ארוכת טווח. על מנת שהחוק החדש יבטיח את עצמאותו של בנק ישראל ויכולתו להשיג יציבות מחירים, יש לדאוג שהבנק יצויד בכל כלי המדיניות המוניטארית הנדרשים לכך. כל שינוי בחוק חייב להיעשות כך שיענה על שלושת הגורמים הללו: עצמאות הבנק המרכזי; יעד עיקרי – יציבות מחירים; מתן כל כלי המדיניות הנדרשים בידי הבנק.
בנושא שינויים מבניים, פתיחתה של ישראל לשווקים הפיננסיים העולמיים - שנידונה לעיל - דורשת החייאתם של המאמצים לשנות את שוק ההון המקומי. בשל מגוון של סיבות לא הוצאו לפועל המלצותיה של ועדה שהוקמה אשתקד לבחינת שינויים מבניים בשוק המקומי. בעוד אשר אין להתייחס בקדושה לאף חבילה של צעדים, חשוב לא לדחות מאמצים בתחום זה. רפורמה בקרנות הפנסיה על מנת להקטין את מעורבות הממשלה באספקת השקעות מסובסדות, מלבד היותה דרושה מסיבות תקציביות יהיה בה גם להציג התחלה טובה של הרחבת שוק ההון המקומי והעמקתו.
הממשלה התקדמה באורח ניכר בשנה החולפת בהאצת ההפרטה, במיוחד בכל הנוגע לבנקים, ואנו מאמינים כי יעשה שימוש בפירותיה של הפרטה זו להורדת הרמה הגבוהה של החוב הממשלתי. אנו קוראים לשלטונות להמשיך ולהתקדם לא רק בהפרטה אלא גם בתכנית להסרת פיקוח ולצמצום צורות אחרות של מעורות ממשלתית בכלכלה. שינויים מבניים חשובים לא רק מבחינת הגדלתה של היעילות המיקרו - כלכלית אלא גם כדרך לחיזוק כלל הביצועים המקרו - כלכליים. ליברליזציה בסחר, הגדלת תחרותיות ושיטת שכר מינימום עם תשומת לב רבה יותר להשפעתו הכלכלית, הינם רק דוגמאות ספורות מיני רבות שניתן לאזכר בהקשר זה. ולבסוף, צמצום השימוש בהצמדה עשוי להגדיל את הגמישות של המשק בהתאמתו לתנאים משתנים והיה מסייע לחיסולן, פעם אחת ולתמיד, של ציפיות אינפלציוניות. כמובן כי צעד כזה יכול להצליח רק כחלק ממערכת כוללת ומשכנעת של השגת שיעורי האינפלציה המקובלים במדינות תעשייתיות.
לסיכום, ברצוננו לחזור ולומר כי הושגו הישגים רבים עד כה במהלך עשור זה, וכי התחזיות לטווח ביניים למשק הישראלי הינן חיוביות - ובלבד שינקטו קווי המדיניות הנכונים. אנו מדגישים במיוחד את חשיבותם של ריסון תקציבי ושינויים מבניים מרחיקי לכת, בד בבד עם מדיניות מוניטארית מצמצמת, לקידום צמיחה מתמשכת שיהא בה גם להשיג את היעד של הורדת האינפלציה מרמתה הנוכחית, שאינה מקובלת. נכון כי כבר הוחל באמצעים כנים כאלה במשך שנה זו, אך נותרה עוד מלאכהד לעשותה. מה שהיינו רוצים לראות בתקופה שלפנינו, כי ישראל - בדומה למה שעשו כמה מדינות מתקדמות אחרות - תוכל להוביל בהנהגת ביצועים כלכליים טובים יותר בעולם כולו הודות למאמציה הבלתי נלאים לדבוק בקווי מדיניות נכונים. למעשה זוהי אחריותם הבסיסית של המשקים המתקדמים.