- توازن ميزانية الدولة لعامي 2021 و- 2022 ما بين الرغبة في تجنب الانكماش المالي الذي قد يبطئ تعافي الجهاز الاقتصادي من أزمة الكورونا، وتجنب زيادة العجز الهيكلي بطريقة تجعل من الصعب إدارة السياسة المالية مستقبلا.
- العجز المتوقع في عام 2021 أقل بكثير مما كان متوقعا قبل بضعة أشهر بفضل الارتفاع السريع في الإيرادات الضريبية، مما يعكس الصورة الإيجابية للاقتصاد الكلي والتأثير الطفيف للموجة الرابعة للكورونا، فضلا عن الزيادة غير العادية في الاستثمار في قطاع الهايتك واستيراد المنتجات الاستهلاكية ومبيعات الشقق.
- انخفض الإنفاق الحكومي لمعالجة أزمة الكورونا، والذي بلغ 69 مليار شيكل في عام 2020، بشكل كبير، وهو يركز الآن بشكل أساسي على جهاز الصحة، عوضًا عن مساعدة الأسر والمصالح الاقتصاديّة.
- تجميد اتفاقيات الأجور في القطاع العام في إطار صفقة شاملة في الجهاز الاقتصادي ساهم في تسهيل بناء الميزانية للأعوام 2021 - 2022. من المهم أن تستند اتفاقيات الأجور في السنوات القادمة إلى الثقة التي تم خلقها بين الشركاء في الصفقة لتعزيز الخطط الاصلاحيّة لتنجيع الخدمات الحكومية، لا سيما من خلال اعتماد الرقمنة في عملها.
- بالمقارنة ما بين ميزانية 2022 وميزانية 2019 - العام الأخير الذي تمت فيه المصادقة على ميزانية ما قبل تأثيرات الكورونا - يبرز الانخفاض في ميزانية الأمن نسبةً للناتج المحلي الإجمالي، تباعًا للاتجاه متعدد السنوات، إلى جانب الزيادة الكبيرة في ميزانية الاستثمار في البنى التحتية.
- تتضمن الخطة الاقتصادية التي تمت المصادقة عليها مع الميزانية إصلاحات مهمة من شأنها دعم النمو المستدام للجهاز الاقتصادي وزيادة الإنتاجية إلى جانب معالجة عدد من القضايا الهيكلية في النشاط الحكومي ومبنى الميزانية الأمر الذي من شأنه تنجيع النشاط الحكومي والتوفير في تكاليف الميزانية على المدى البعيد.
- تخصص الخطة الخماسية للمجتمع العربي موارد كبيرة لتعزيز رأس المال البشري والتشغيل والبنى التحتية ومواضيع أخرى تهم المجتمع العربي. بالإضافة إلى ذلك، فانّها تشتمل على آليات يمكن أن تساعد في التغلب على العوائق التي شكّلت صعوبات أمام الخطط المشابهة في الماضي وإن كانت أصغر من حيث الحجم.
- خطة تطوير المترو في غوش دان هي خطوة مهمة لتطويرهذه البنية التحتية الحيوية. ومع ذلك، فإن توزيع تمويل المشروع بين الحكومة والإيرادات المخصصّة والتي هناك عدم اليقين بشأن حجمها وموعد استلامها ، قد يؤخر تنفيذ المشروع وتحقيق فوائده
- رفع سن التقاعد للنساء سيقلل من نفقات التأمين الوطني بمرور الوقت ويساهم في زيادة تشغيل النساء المتقدمات بالعمر. كما أنّ مخطط المساعدة المصادق عليه يوفر حلولا لجزء كبير من الشرائح الضعيفة والتي ستتضرّر من هذه الخطوة، أكثر من المقترحات السابقة.
- استبدال سندات الدين المخصّصة بآلية ضمان العائد لصناديق التقاعد من شأنه أن يقود إلى توفير كبير في الميزانية على مرّ الوقت، ولكن ينطوي عليه أيضًا مخاطر مالية كبيرة. من المهم إدارة هذه المخاطر بحذر، حيث تختلف طبيعتها وحجمها عن تلك القائمة في المكونات الأخرى للميزانية.
- بالنسبة للميزانيّة القادمة، من المهم فحص مساهمة سقف الإنفاق ومستواه ومبناه، من منظور الحاجة إلى تعزيز الاستثمارات الدائمة المطلوبة في البنى التحتية ورأس المال البشري لسد فجوات الإنتاجية بين إسرائيل والدول المتقدمة، وعلى ضوء أهمية الحفاظ على هامش مالي.
- أدى تحديث البيانات التاريخية للحسابات القومية إلى تقييم أكثر تفاؤلاً لإمكانيات نمو الجهاز الاقتصادي خلال العقد، وهو ما ينعكس من خلال هامش أكبر لصياغة سياسات الميزانية. ومع ذلك، بسبب العجز الهيكلي المرتفع، فإن التوسيع الكبير في الاستثمارات مع الحفاظ على نسبة مستقرة للدين إلى الناتج المحلي الإجمالي، لا يزال يلزم اعتماد المزج بين كبح الزيادة في النفقات الأخرى ورفع الضرائب.
نشر بنك إسرائيل مراجعة تتناول ميزانيّة الدولة والخطة الاقتصادية للسنوات 2021-2022 التي تمّت المصادقة عليها في الكنيست، وصورة الوضع المالية في السنة الحالية والصورة المرتقبة في السنوات القريبة القادمة والعقد الحالي.
ويعكس إطار الميزانية وتركيبتها عددًا من الاعتبارات الماكرو اقتصادية الهامّة: 1. الحاجة إلى مراعاة وضع الجهاز الاقتصادي: من ناحية، من الضروري التأكد من أن الميزانية لا تحد من النشاط قبل خروج االجهاز لاقتصادي من أزمة الكورونا، من ناحية أخرى، يجب الا تزيد الميزانية العجز الهيكلي والذي كان مرتفعا حتى قبل الأزمة؛ 2. معالجة القضايا الهيكلية المهمة للنمو على المدى الطويل; 3. إعادة الاستقرار التشغيلي لعمل الوزارات الحكومية والذي تعطل بسبب استمرار النشاط على أساس ميزانيّة استمراريّة.
توفّر الميزانية المصادق عليها حلولا لهذه القضايا. تم تحديد هدف العجز بمستوى مشابه للعجز الهيكلي الذي كان سائدا في الجهاز الاقتصادي قبل أزمة الكورونا، مما يمكّن من تجنب الكبح المالي في عام 2022 حتى يتضح أن الجهاز الاقتصادي قد خرج بالفعل من أزمة الكورونا. من ناحية أخرى، لا تزيد الميزانيّة من العجز الهيكلي وتمكّن بذلك من تثبيت نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي والاستعداد للتخطيط المالي على المدى الطويل في الميزانية القادمة. تتضمن الخطة الاقتصادية المرافقة للميزانية إصلاحات مهمة من شأنها أن تساعد بشكل مستدام في تسريع نمو الناتج المحلي الإجمالي والإنتاجية ومعالجة القضايا الاجتماعية الملحة، وتمكّن أطر الميزانية من تسوية جزء كبير من التعديلات المطلوبة في ميزانيات الوزارات منذ المصادقة على الميزانية الأخيرة. وبذلك نتجت أيضًا بنية تحتية للمضي قدمًا في مرحلة أخرى من الإصلاحات اللازمة للنهوض بالجهاز الاقتصادي في الميزانيات لعام 2023 وما بعده.
خلال المناقشات المتعلقة بالمصادقة على الميزانية، انخفض العجز المتوقع في عام 2021 بشكل كبير، ويرجع ذلك أساسًا إلى الزيادة السريعة في الإيرادات الضريبية، ومن المتوقع أن يصل حاليًّا إلى 5 حتى 5.5 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي، مقابل الهدف البالغ 6.8 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي والذي حدّد عند المصادقة عليه في الحكومة. وتعكس هذه الزيادة الصورة الإيجابية للاقتصاد الكلي والأثر الطفيف للموجة الرابعة للكورونا على الجهاز الاقتصادي، وذلك بفضل قلة القيود التي فرضتها الحكومة على النشاط الاقتصادي، والتعديلات التي أجراها قطاع الأعمال على ضوء الدروس من موجات المرض السابقة. كما يعكس النمو المرتفع زيادة غير عادية في الاستثمارات في قطاع الهايتك واستيراد السلع الاستهلاكية ومبيعات الشقق. وانعكس كل هذا في حقيقة أن وزن الإيرادات الضريبية في الناتج المحلي الإجمالي كان أعلى بنحو 1.5 - 2.0 نقطة مئوية عن السنوات التي سبقت أزمة الكورونا، رغم عدم رفع معدلات الضرائب في هذه السنوات. وعلى الرغم من أن الإيرادات الضريبية ظلت مرتفعة في الأشهر الأخيرة، فإن مثل هذه الزيادات في الإيرادات الضريبيّة تميل إلى الاعتدال، وبناءً عليه تبنت الحكومة توقعات معتدلة للإيرادات لعام 2022. وتعكس توقعات بنك إسرائيل لعام 2022 اعتدالاً مماثلاً.
إلى جانب ارتفاع المدخولات، زاد الإنفاق الحكومي في عام 2021 حتى الآن بمعدل معتدل والذي يعكس قيود النشاط في ظل ميزانية استمراريّة. وفي الفترة المتبقية ما بين المصادقة على الميزانية ونهاية العام، من المتوقع تسريع تنفيذ ميزانيات الوزارات بشكل كبير، ولكن هناك شك ما إذا كان من الممكن استنفاد نفقات الميزانية المصادق عليها هذا العام. وكلّما تبقى فوائض، فإن هذا يعني أن عجز الميزانية سيتقلص أكثر. بالإضافة إلى ذلك، تم هذا العام تقليص النفقات المخصصة لمعالجة أزمة الكورونا، والتي وصلت إلى 69 مليار شيكل عام 2020، ومن المتوقع أن تكون أقل ممّا رصد في بداية العام. كما ساهم تجميد اتفاقيات الأجور في القطاع العام في إطار الصفقة الشاملة في الجهاز الاقتصادي، في كبح الإنفاق الحكومي. إلى جانب الاستقرار والتوفير الذي تم تحقيقه من خلال الصفقة، من المهم أن تستند اتفاقيات الأجور في السنوات القادمة إلى الثقة التي نشأت بين الشركاء ذوي الصلة من أجل تعزيز الإصلاحات لتنجيع الخدمات الحكومية، لا سيما من خلال اعتماد الرقمنة في عملها.
ويظهر فحص تركيبة الميزانيّة لعام 2022 (باستثناء مصروفات الكورونا) مقارنةً بميزانيّة 2019، السنة الأخيرة التي تمت فيها المصادقة على ميزانيّة، وما قبل تأثيرات الكورونا، أن وزن معظم بنود الإنفاق الرئيسية من الناتج مثل الصحة، التعليم والتحويلات الحكومية إلى مؤسسة التأمين الوطني لم تتغير بشكل كبير. وأهم تغييرين بارزين في تركيبة الميزانية هما انخفاض ميزانية الأمن بأكثر من نصف في المائة من الناتج المحلي الإجمالي، تباعًا للاتجاه متعدد السنوات، وزيادة كبيرة بنسبة 0.6 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في ميزانية الاستثمار في البنى التحتية. وتعد هذه الزيادة في الاستثمار في البنية التحتية للمواصلات العامّة، طالما تحقّقت وتواصلت في السنوات القادمة، مفتاحًا مهمًا لزيادة إنتاجية العمل في الجهاز الاقتصادي، وتوسيع وزيادة مرونة المعروض الاسكاني، وتحسين الجودة ومستوى المعيشة في الجهاز الاقتصادي.
إلى جانب الميزانية، صادقت الكنيست أيضًا على خطة اقتصادية واسعة النطاق، ذات قدرة على المساهمة بشكل كبير في نمو الجهاز الاقتصادي، وزيادة الإنتاجية في العمل وتقليص الفجوات بين مختلف المجموعات السكانيّة. وتتوافق أجزاء مهمة من الخطة مع توصيات بنك إسرائيل التي قدّمت إلى الحكومة عند تشكيلها. رغم أنّ هناك فائدة كبيرة في تعزيز مثل هذه الإصلاحات في التشريعات المنظمة خلال العام، لكن بسبب صعوبة تعزيز الخطوات الاقتصادية الهيكلية في السنوات الأخيرة، فقد تراكمت فجوة. لذلك من المهم أنه تمّت المصادقة على الخطة الاقتصادية في هذا الموعد وهي تشكل خطة عمل للحكومة وخارطة طريق للجهاز الاقتصادي. إلى جانب ذلك، من المهم البدء في مناقشة الإصلاحات الإضافية، التي تم تأجيل مناقشتها في الوقت الحالي، وعدم تأخير ذلك حتى الميزانية القادمة.
وتشمل الإصلاحات الكبيرة التي تمت المصادقة عليها مع الميزانية الشروع في خطة إقامة مترو في منطقة غوش دان، والخطة الخماسية للمجتمع العربي، وإزالة عوائق الاستيراد، وتنجيع القواعد التنظيميّة الحكومية وتوسيع استخدام الوسائل الرقمية في الخدمات الحكومية. وحتى إن كان من المتوقع أن تتطلب بعض الإصلاحات تعديلات على مر الوقت، يدور الحديث عن خطوات مهمة من شأنها تعزيز الاستثمار والنجاعة في قطاع الأعمال، وبالتالي تسريع خروج الجهاز الاقتصادي من أزمة الكورونا وتعزيز النجاعة التي من شأنها تحسين مستوى المعيشة بشكل مستدام. إلى جانب هذه الخطط الهيكلية الهامة، هناك فجوات في مجال الاستثمار في رأس المال البشري، والتي تمّ توفير حلول محدودة لها في إطار الخطة الحالية. ومن المهم أن تتم معالجة هذه القضايا في إطار الميزانيات المستقبلية لأن الحديث يدور عن خطوات طويلة الأجل ذات فوائد كبيرة للنمو طويل الأجل في إسرائيل.
إحدى الخطوات الهامّة التي تم تعزيزها بمساعدة الميزانية هي الخطة الخماسية للمجتمع العربي بحجم يبلغ حوالي 30 مليار شيكل. وتخصص هذه الخطة موارد كبيرة بشكل رئيسي لتعزيز رأس المال البشري والتشغيل والبنى التحتية في المجتمع العربي، وهي قضايا كانت قد تراكمت فيها فجوات تجعل من الصعب على العرب الاندماج في الجهاز الاقتصادي وتمس بمستوى وجودة المعيشة للسكان العرب. إلى جانب الميزانيات الكبيرة، تشتمل الخطّة على آليات يمكن أن تساعد في التغلب على العوائق التي جعلت من الصعب تنفيذ خطط مشابهة في الماضي. إن نجاح الخطة مهم ليس فقط للمجتمع العربي، ولكن أيضًا لتحقيق واستنفاذ الطاقات الاقتصادية الكامنة في المجتمع العربي الذي يشكل جزءًا كبيرًا من السكان في سن العمل.
خطوة إستراتيجية مهمة لتعزيز الإنتاجية في الجهاز الاقتصادي هي بناء المترو في غوش دان، كجزء من إيجاد حل منهجي لمسألة الكثافة والتنقل في المنطقة. تمّت المصادقة، في قانون الميزانيّة، على إطار ميزانية المترو، وهي خطوة مهمة لتعزيز هذه البنية التحتية الحيوية، إلى جانب بعض الخطوات المحددة لتجنيد إيرادات مخصصة لتمويل المشروع. ومع ذلك، فإن أحد مكونات القانون هو تقسيم نسب تمويل المشروع بين الحكومة والإيرادات المخصّصة. ونظرًا لوجود قدر كبير من عدم اليقين بشأن حجم وموعد استلام هذه الإيرادات، فقد يؤدي تحديد مبنى التمويل إلى تأخير تنفيذ المشروع وتحقيق فوائده. لذلك، من الأفضل، في إطار استكمال التشريع، تحديد أن تموّل الحكومة النفقات المطلوبة لدفع المشروع قدمًا في كل عام، بالحجم المطلوب لاستكمال المقبوضات من الإيرادات المخصّصة التي حدّدت. هذا بالإضافة إلى الالتزام بالإطار العام للتكاليف وتفعيل آلية التعديلات والتحديثات المنصوص عليها في القانون.
يتضمن قانون الميزانيّة خطوتين اقتصاديتين من شأنهما توفير مبالغ كبيرة لميزانيّة الدولة على المدى الطويل:
1. رفع سن التقاعد للنساء إلى 65 حتى عام 2032- هذه الخطوة، التي كان قد تمّ تأجيل تطبيقها لسنوات عديدة، وهي تساهم في تعزيز تشغيل النساء المتقدّمات في السن، تمت المصادقة عليها هذه المرة. وقد أتيحت المصادقة على الخطوة بسبب الزيادة في المساعدات المقترحة لجزء كبير من الفئات الضعيفة التي قد تمس بها الخطوة، مقارنةً بالمقترحات السابقة.
2. استبدال سندات الدين المخصّصة بآلية ضمان العائد لصناديق التقاعد من شأنه أن يقود إلى توفير كبير في الميزانية على مرّ الوقت، ولكن ينطوي عليه أيضًا مخاطر مالية كبيرة، بسبب حجم المبالغ المؤمّنة وقوّة التقلبات الممكنة في سوق رأس المال. من المهم إدارة هذه المخاطر بحذر، حيث تختلف طبيعتها وحجمها عن تلك القائمة في المبنى الحالي لنشاط الخكومة.
وتستعرض المراجعة تحليلاً للمسار المتوقع للمرفقات المالية على المدى المتوسط والطويل، ولا سيما نسبة العجز والدين إلى الناتج المحلي الإجمالي، في سيناريوهات مختلفة للسياسات. على إثر تحديث المعطيات التاريخية للحسابات القومية في أغسطس 2021، تظهر صورة أكثر تفاؤلاً لإمكانيات نمو الجهاز الاقتصادي خلال العقد، وهو ما ينعكس في هامش أكبر لصياغة سياسة الميزانيّة.
ومع ذلك، حتى في الصورة الأكثر تفاؤلا، يظهر أنّ التوسيع الكبير في الاستثمارات مع الحفاظ على نسبة مستقرة للدين إلى الناتج المحلي الإجمالي، لا يزال يلزم اعتماد المزج بين كبح الزيادة في النفقات الأخرى ورفع الضرائب.
تحليل آخر تستعرضه المراجعة يظهر أن هناك فجوة كبيرة بين تقدير تكلفة الالتزامات الحالية للحكومة ومستوى الإنفاق الذي يتيح إجمالي الإنفاق لسنوات ما بعد عام 2022. في الماضي، وكذلك هذا العام ، مثل هذه الفجوات أدى إلى ارتفاع سقف الإنفاق. بالنسبة للموازنة القادمة، من المهم فحص مساهمة سقف الإنفاق ومستواه ومبناه، من منظور الحاجة إلى تعزيز الاستثمارات الدائمة في البنية التحتية ورأس المال البشري المطلوبة لسد فجوات الإنتاجية بين إسرائيل والدول المتقدمة، وعلى ضوء أهمية الحفاظ على هامش مالي.