דוח בנק ישראל 2023

תוכן העניינים

• ההתפתחויות הכלכליות בישראל הושפעו השנה באופן ניכר משני אירועים מקומיים משמעותיים: תהליכי החקיקה שהובילה הממשלה לגבי מערכת המשפט, אשר הביאו למחאות ציבוריות, ומלחמת "חרבות ברזל", שפרצה בשבעה באוקטובר.
• בשנת 2023 הסביבה העולמית הייתה יציבה יחסית, והתאפיינה בירידה בשיעור האינפלציה, צמיחה מתונה, התייצבות של שערי הריבית ועלייה חדה במחירי המניות.
• התוצר צמח ב-2023 כולה ב-2.0%, צמיחה אפסית לנפש, תוך ירידה בקצב הגידול של מרבית השימושים. עד פרוץ המלחמה פער התוצר החיובי הלך והצטמצם, תוך צמיחה נמוכה מהקצב ארוך-הטווח של המשק, מצב שמכונה "נחיתה רכה". ברבעון האחרון ירד התוצר ב-5.6%, בהשפעת המלחמה.
• עד פרוץ המלחמה שוק העבודה המשיך והתאפיין בתעסוקה מלאה וקצב מואץ של עליית השכר הנומינלי, רמת אבטלה נמוכה ושיעור גבוה של משרות פנויות, שהתמתן במהלך השנה.
• קצב האינפלציה השנתי התמתן במהלך 2023, בהשפעת המדיניות המוניטרית המרסנת, מ-5.4% בתחילת השנה ל-3% בסופה, בגבול העליון של יעד האינפלציה. תהליך העלאתה של ריבית בנק ישראל, שהחל באפריל 2022, נמשך במחצית הראשונה של 2023, ובמהלכה היא הועלתה ב-1.5 נקודות אחוז, לרמה של 4.75%, תוך עלייה בריבית הריאלית.
• עליית הריבית לפני המלחמה פעלה לייקור עלויות המימון, והביאה לריסון של הביקושים ולגידול החיסכון הפרטי. קצב הגידול של האשראי העסקי התמתן תוך ירידה באשראי לעסקים הזעירים, והאשראי הצרכני ירד.
• נמשכה ההאטה בשוק הדירות, תוך ירידה במחיריהן. עליית שכר הדירה הואצה עד אמצע השנה, ואז החלה להתמתן. מפרוץ המלחמה סבלו חברות בנייה רבות ממחסור בכוח אדם, עקב איסור העסקת עובדים פלסטינים, והענף פעל בתפוקה חלקית.
• עד המלחמה המדיניות הפיסקלית הייתה שמרנית, ובגירעון השנתי המצטבר נרשמה עלייה מדודה, בעיקר בשל דעיכת ההכנסות החריגות שנרשמו בשנים הקודמות. בתקציב הדו-שנתי המקורי לשנים 2023 ו-2024, שאושר בסוף מאי, לא נכללו כמעט רפורמות חשובות לתמיכה בצמיחה בת-קיימא של המשק.
• התוספת התקציבית שנדרשה בגין המלחמה בשנים 2023–2024 כבר הגיעה ל-100 מיליארדי ש"ח. עם פרוץ המלחמה עלתה פרמיית הסיכון של ישראל עלייה חדה, וזו התמתנה מעט לאחר מכן. השקל פוחת בחדות בתחילת המלחמה, אך בהמשך יוסף ביחס לרמתו ערב המלחמה.
• מיד עם פרוץ המלחמה הכריז בנק ישראל על תוכניות למכירה של מט"ח בהיקף של עד 30 מיליארד דולרים, על עסקות החלף בהיקף של עד 15 מיליארד דולרים, וכן על תוכניות ריפו כדי לספק נזילות לשוק המקומי. הממשלה ובנק ישראל נקטו מספר צעדי מדיניות בתחום האשראי, הממוקדים בעסקים הקטנים ובמשקי הבית שנפגעו מהמלחמה.
• השלכותיה של המלחמה צפויות להימשך גם בטווח הבינוני. בשל אופיין ארוך הטווח של עלויות ההתעצמות והשיקום חשוב ללוות אותן בהתאמות תקציביות בסדר גודל דומה – כדי למנוע עלייה של יחס החוב לתוצר לאורך זמן ואת הנזקים הכרוכים בה.

• מלחמת "חרבות ברזל" פגעה בפעילות הכלכלית דרך ערוצים רבים. היא צמצמה את היצע העבודה במשק, גרמה פגיעה חמורה בענפי הבנייה, החקלאות והתיירות, והביאה לצמצום הביקושים לצריכה ולהשקעה. בהתאם לכך התוצר התכווץ ברביע הרביעי ב-5.6% (20.7% במונחים שנתיים) וכך הצמיחה ב-2023 הסתכמה ב-2% בלבד.
• עד תחילת המלחמה המשק היה בסביבת תעסוקה מלאה, סביבה שהגבילה את צמיחתו לקצב נמוך במקצת מהממוצע ארוך הטווח, לאחר גידול מהיר של התוצר בשנים 2021–2022.
• בנק ישראל העלה את הריבית לנוכח האינפלציה הגבוהה מהיעד ועל רקע סביבת התעסוקה המלאה, וזו ריסנה, כמצופה, את הביקוש לצריכה פרטית, בעיקר משום שהעלתה את מחיר האשראי, ובמיוחד את תשלומי הריבית לבעלי משכנתאות בריבית משתנה.
• בזכות רמת הפעילות הגבוהה ושוק העבודה ההדוק עד המלחמה, ולמרות עליית הריבית, גדלו ההשקעות ומלאי ההון במשק.
• העודף בחשבון השוטף נותר יציב בשלושת הרבעונים שלפני המלחמה. הפיחות בשקל תרם ככל הנראה לירידת הביקוש ליבוא מוצרי צריכה והשקעה, ולרווחיות היצוא ולגידולו. מנגד, ההכנסות מיצוא שירותי ההובלה פחתו ב-4 מיליארד דולר בשל ירידת מחירי ההובלה הימית וזה קיזז את השפעת הפיחות על החשבון השוטף.
• מפרוץ המלחמה היבוא ירד ירידה חדה, כתוצאה מירידת הביקושים במשק. הירידה ביצוא הייתה מתונה יותר, ונבעה בעיקר מירידת התיירות. כך העודף בחשבון השוטף גדל מאוד ברביע הרביעי.

• מדד המחירים לצרכן עלה בשנת 2023 ב-3% – הגבול העליון של יעד האינפלציה. האינפלציה בשנה זו הקיפה מוצרים ושירותים רבים, בהובלת המוצרים והשירותים הבלתי סחירים.
• בחודש ינואר 2023 הגיעה האינפלציה השנתית לשיא של 5.4%, ומאז ירדה בהדרגה. האינפלציה התמתנה בעקבות המדיניות המוניטרית המצמצמת בישראל, ירידת האינפלציה בעולם והנורמליזציה בשרשראות האספקה, ובתמיכת המדיניות הפיסקלית.
• היחלשות השקל ביחס למטבעות המרכזיים בעולם פעלה לעליית האינפלציה. היחלשותו עד ספטמבר הייתה מתואמת עם מועדי ההתפתחויות בתהליכי החקיקה לגבי מערכת המשפט, שהממשלה קידמה.
• אנו מוצאים עדויות כי מאז שהאינפלציה השנתית חרגה מהגבול העליון של היעד, החל להתבסס בישראל קשר בין שינויי המחירים בפועל לבין ציפיות משקי הבית לאינפלציה בשנה הקרובה, התפתחות שעלולה לתרום להשתרשות האינפלציה.
• במהלך השנה העלה בנק ישראל את הריבית ב-1.5 נק' אחוז, עד לרמה של 4.75% במאי – המשך לעלייה של 3.25 נק' אחוז בשנת 2022. החשש להשתרשות האינפלציה היה גורם מרכזי שהניע את הוועדה המוניטרית להמשיך ולהעלות את הריבית השנה.
• קצב העלאות הריבית הואט במהלך השנה, לנוכח הגעת הריבית לרמה מרסנת, ובעקבות סימנים להתמתנות סביבת האינפלציה. אחרי ההעלאה במאי הותירה הוועדה את הריבית ללא שינוי וברמה מרסנת דיה, כדי לתמוך בהמשך התכנסותה של האינפלציה ליעד.
• מלחמת "חרבות ברזל", שפרצה בשבעה באוקטובר, פגעה משמעותית בפעילות הכלכלית, הגבירה את הסיכונים הפיננסיים והביאה בתחילתה לפיחות חד של השקל. לצד התפתחויות אלה האטה האינפלציה ברבעון האחרון של השנה, והציפיות לאינפלציה לטווחים שמעל שנה ועד שלוש שנים ירדו.
• עם פרוץ המלחמה התמקדה הוועדה המוניטרית בייצוב השווקים ובשמירה על היציבות הפיננסית. עוד לפני פתיחת המסחר במטבע חוץ ביום המסחר הראשון שאחרי פרוץ המלחמה, הכריז בנק ישראל על תוכנית התערבות בשוק המט"ח באמצעות מכירה של עד 30 מיליארדי דולרים ובאמצעות מנגנוני SWAP בהיקף של עד 15 מיליארדי דולרים. לאחר שהיציבות בשווקים התבססה, והאינפלציה השנתית המשיכה לרדת, הפחיתה הוועדה את הריבית בחודש ינואר 2024 ב-0.25 נק' אחוז לרמה של 4.5%.
• כדי למתן את הפגיעה במשקי הבית ובעסקים שנפגעו במידה רבה מהמלחמה הוביל בנק ישראל מתווה סיוע רוחבי למשקי בית ועסקים קטנים וזעירים, וזה אומץ בידי המערכת הבנקאית. בהמשך הציע הבנק מקורות מוניטריים מוזלים כנגד מתן אשראי בריבית נמוכה לעסקים קטנים וזעירים שנפגעו מהמלחמה. 

• עליית ריבית בנק ישראל הביאה לגידול עלויות המימון במשק. כתוצאה מכך נרשמה התמתנות בקצב הגידול של האשראי העסקי ושל האשראי למשקי הבית, שהתעצמה ברבעון הרביעי של השנה על רקע פרוץ מלחמת "חרבות ברזל".
• בהתפתחות החוב העסקי לבנקים ניכר הבדל בין העסקים הגדולים לקטנים במהלך השנה: גידול האשראי לעסקים הגדולים אמנם התמתן, אך נותר גבוה, ואילו האשראי לעסקים הקטנים והזעירים לא גדל, ואף הצטמצם.
• התמתנות הגידול של האשראי הבנקאי לעסקים הגדולים לוותה בהתמתנות מסוימת של היקפי הגיוסים בשוק ההון, אך אלו נותרו ברמה גבוהה ביחס לעבר.
• ענף הבינוי והנדל"ן המשיך להוביל את צמיחת תיק האשראי הבנקאי ואת הגיוסים בשוק ההון. על רקע ירידה במכירת הדירות, צורכי המימון של חברות הבינוי גדלו.
• היקף הנפקת המניות ירד השנה בשיעור ניכר. כמו כן, לאחר מספר שנים שבהן בלט היקף ההנפקות החדשות (IPOs), בשנת 2023 רק חברה אחת הנפיקה את מניותיה לציבור. במקביל נמשך צמצום הגיוסים של חברות ההיי-טק מקרנות הון-סיכון בישראל ובעולם, מגמה שנצפתה גם בשווקים המובילים בעולם.
• האשראי לדיור גדל השנה בשיעור מתון, לצד ירידה של מספר העסקאות לרכישת דירה, והאשראי הצרכני הצטמצם לאחר עלייה מתמשכת מתחילת שנת 2021. הירידה באשראי הצרכני התבטאה בעיקר בצמצום של האשראי מהמוסדיים, בפרט של האשראי החדש, ובעלייה בפדיונות של הלוואות קיימות על רקע עליית הריבית.
• כדי לצמצם את הפגיעה הכלכלית של מלחמת "חרבות ברזל" במגזר העסקי ובמשקי הבית ולתמוך בהיצע האשראי נקטו הממשלה ובנק ישראל מספר צעדים לעידוד מתן אשראי ולהקלה בתנאי האשראי.

• בתשעת החודשים הראשונים של 2023 שוק העבודה היה הדוק, מצב שהתבטא בשיעורי השתתפות ותעסוקה גבוהים, שיעור אבטלה נמוך וביקוש גבוה לעובדים. בהתאם לכך עלה השכר הנומינלי בקצב מהיר. בזכות עלייתו, יחד עם האטת קצב האינפלציה, השכר הריאלי עלה השנה.
• מלחמת "חרבות ברזל", שפרצה בתחילת הרביע הרביעי, הביאה לירידה ניכרת של תשומת העבודה, הן בשל פגיעה בהיצע העבודה והן בשל ירידה בביקוש לעובדים. במהלך הרבעון הרביעי השפעה זו התמתנה מאוד, להוציא את היעדרותם של כ-3.5% מהעובדים בשל מילואים, שנמשכה לפחות עד סוף הרביע.
• עם פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" הופסקה כמעט כל התעסוקה הפלסטינית בישראל, והצטמצמה תעסוקת העובדים הזרים. אלה יחד היוו עד המלחמה כשליש וכמחצית מהמועסקים בענפי הבינוי והחקלאות, בהתאמה. הממשלה פעלה להביא עובדים זרים לענפים אלו, עד כה בהצלחה חלקית מאוד, ודחתה, עד כה, הצעות לחידוש התעסוקה הפלסטינית.
• עם פרוץ המלחמה פחתה תעסוקת הגברים הערבים בכ-27% – לעומת כ-11% בקרב גברים יהודים – אולם עד סוף השנה היא התאוששה בחדות, למספר מועסקים נמוך ב-5% בלבד מאשר לפני המלחמה, לעומת כ-2% בקרב היהודים. לא נמצאו הבדלים משמעותיים בירידת התעסוקה בין נשים יהודיות לערביות.
  
  
  

• מלחמת "חרבות ברזל" השפיעה על פעילות המגזר הממשלתי באופן ניכר. ברביע הראשון ללחימה נסקו ההוצאות הציבוריות, הן הביטחונית והן האזרחית, והכנסות הממשלה התכווצו בשיעור חד. גירעון הממשלה הרחבה (תקציב המדינה) הסתכם בשנת 2023 ב-6.7 (4.1) אחוזי תוצר, ויחס החוב לתוצר גדל מ-60.5 ל-61.9 אחוזי תוצר.
• השינוי החד בצרכים התקציביים בשל המלחמה, חייב את הממשלה לאשר תקציבים חדשים לשנים 2023–2024 חצי שנה לאחר חקיקתם במקור. התקציב המעודכן ל-2023 ביטא בעיקר הרחבה של מסגרת התקציב בהתאם לעלויות המלחמה. לעומת זאת, יחד עם התקציב המעודכן לשנת 2024 הציגה הממשלה תוכנית התאמות פיסקליות בצד ההכנסות וההוצאות בהיקף ההולם את גידולן הצפוי של ההוצאות המבניות בשנים הקרובות.
• תקבולי המסים ירדו בהתמדה מאז הרבעון הרביעי של שנת 2022 מהרמות החריגות שאליהן הם הגיעו באותה שנה. בשל ירידה זאת, נטל המס (שיעור ההכנסות ממסים בתוצר) בשלושת הרבעונים הראשונים של 2023 חזר בקירוב לרמתו בתקופה המקבילה ב-2019, אשר התאפיינה בהכנסות שתאמו את המגמה ארוכת הטווח.
• המדיניות שננקטה בשנת 2023 והמסגרות הפיסקליות שנקבעו סייעו לייצב את הסביבה המקרו-כלכלית. לפני המלחמה הדבר נעשה באמצעות מדיניות א-מחזורית, שנתנה מענה בעיקר להתייקרויות עבר, בלי להגדיל ביקושים בתקופה של לחצים אינפלציוניים; ובזמן המלחמה – באמצעות מדיניות מרחיבה, שכללה הגדלה של הוצאות הלחימה, תוכניות תמיכה במשקי הבית מאזורי העימות וסיוע לעובדים ועסקים בכל הארץ כתלות במידת הפגיעה בהם.
• מנקודת הראות של הרכב ההוצאות והמדיניות הכלכלית שקידמה הממשלה, התרומה של המדיניות הפיסקלית לצמיחה ארוכת הטווח הייתה השנה מצומצמת: תקציבי פיתוח התשתיות צומצמו ביחס לשנה הקודמת, רפורמות רגולטוריות קודמו באופן חלקי בלבד, והתמריצים לקידום לימודי ליבה ותעסוקה בחברה החרדית הוקטנו.
• אירועי ה-7 באוקטובר עוררו מחדש את הדיון הציבורי בגודל הרצוי של תקציב הביטחון ובעלויות שהוא מטיל על המשק. תוואי עתידי של המדיניות הפיסקלית יידרש לקבוע מחדש את סדרי העדיפויות באופן אמין, שייצור ודאות תקציבית למערכת הביטחון, לצד גידור של הפגיעה בתקציבי המשרדים האזרחיים ועליית נטל המס על הציבור. גידול נוסף של תקציב הביטחון, מעבר לסיכום התקציבי הקיים, עלול להוביל להתבדרות של יחס החוב לתוצר ללא התאמות פרמננטיות מקזזות בתקציב או בשיעורי המס. למרות הצרכים הדחופים של הטווח הקצר, חשוב שהממשלה תכריע בהקדם מהו הנטל הראוי של תקציב הביטחון, ובהתאם לכך, מהם המקורות הזמינים לתוכניות ארוכות טווח לשם קידום המשק הישראלי, לנוכח האתגרים החדשים שנוספו השנה לאתגרים הקיימים ממילא, הנוגעים לפריון העבודה הנמוך בישראל.

• עם פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" פונו לתקופה ממושכת יישובים בנגב המערבי ובגבול לבנון. אף שהפינוי מומן בידי המדינה, וכלל תמיכה כלכלית באוכלוסיות שפונו, הוא עלול לפגוע בתפקודן בשוק העבודה, בתפקוד ילדיהן במערכת החינוך וברווחתן.
• בעקבות המלחמה נדרשות עבודות שיקום פיזי משמעותיות בחלק מן היישובים, ולאוכלוסייה שפונתה יש לסייע בטווח הקצר בתחומים אזרחיים מגוונים, לרבות בתחום התעסוקה, שכן עבור רבים מהם התעסוקה קשורה לאזור המגורים.
• זמן קצר לאחר פרוץ המלחמה הקימה הממשלה את מִנהלת "תקומה" לשם שיקום חברתי, כלכלי ופיזי של היישובים שבמרחק עד 7 ק"מ מרצועת עזה ותושביהם. עד עתה לא הוחלט על הקמת מִנהלת מקבילה לטיפול בנושאים אזרחיים ושיקומיים הנוגעים ליישובי גבול לבנון שפונו ולתושביהם.
• לאורך שנים מדינת ישראל תומכת באמצעים מגוונים במגורים בפריפריה הגיאוגרפית ובקרבת גבולות הארץ, ובצמצום פערים בין המרכז לפריפריה בהיקף השירותים הציבוריים ובפעילות המגזר העסקי. תמיכות נוספות על אלה צפויות להיכלל בתוכניות השיקום בעקבות המלחמה.
• ניתוח המתייחס ליישובים שפונו במלחמה וליישובים נוספים בקרבתם, בנגב המערבי ובגבול לבנון, מצביע על הבדלים בין מאפייני האוכלוסיות הכפרית והעירונית: האוכלוסייה הכפרית משכילה יותר, שיעורי התעסוקה בקרבה גבוהים יותר, ובהתאם לאלה גם ההכנסות מעבודה גבוהות יותר.
• למרות האיום הביטחוני התאפיינו ישובי הנגב המערבי בשנים האחרונות בהגירה חיובית (נטו) אליהם, ובמיוחד לעירוניים שבהם. הגירה חיובית זו הושפעה גם ממחירי הדירות הזולים, יחסית למרכז הארץ, מהגדלת היצע הדיור ומפיתוח תשתיות, כגון תחנות רכבת. ההגירה נטו ליישובים העירוניים בגבול לבנון הייתה נמוכה.
• חשוב שתכנון תהליכים ארוכי טווח – ובפרט לגבי תשתיות תחבורה, תעסוקה ואחרות, חיזוק הרשויות המקומיות ופיתוח כלכלי – יתייחס לכלל המרחב הגיאוגרפי המשותף לאזורי העימות ולחבלי הארץ הסמוכים אליהם, ולא יתמקד רק ביישובים שהוגדרו במסגרת "חבל התקומה". זאת כדי לאזן בין הצורך לסייע לאזורים שנפגעו ישירות מהמלחמה לבין הצורך לסייע לאלה שנפגעו ממנה בעקיפין או במידה פחותה, וכן ליהנות מיתרונות לגודל של טיפול באזור כולו ולתמוך בצמיחה אזורית בשנים הבאות.

• בשנת 2023 נמשכה מגמת האטה בשוק הדיור, בשל התייקרות האשראי לדיור ונסיקת מחירי הדירות לאחר משבר הקורונה; האטה זו התבטאה בירידה של מספר העסקאות, וכן ירדו מחירי הדירות לראשונה מאז ירידתם בשנת 2018.
• עד פרוץ המלחמה קצב התחלות הבנייה נשמר ברמה גבוהה, והיצע הדירות המשיך לגדול למרות הירידה בביקוש לדירות; זאת על רקע קידום תהליכי התכנון והשיווק בשנים הקודמות, ומפני שעליית הריבית במשק ייקרה את החזקת הקרקע לאורך זמן ללא פיתוח.
• האטת הביקושים לצד שמירה על היקף הבנייה הגבוה התבטאו בגידול מלאי הדירות החדשות הלא-מכורות, במיוחד במרכז הארץ, ומחירי הדירות החדשות והדירות באזורי הביקוש ירדו.
• הירידה של מכירת דירות חדשות פגעה בתזרים המזומנים של היזמים. אלה נאלצו להגדיל את היקף האשראי כדי להמשיך בפעילות הבנייה, וצמצמו את ביקושם לרכישת קרקעות.
• עם פרוץ המלחמה ירד מספר העסקאות בשוק הדיור ירידה חדה, אך כבר בחודשים נובמבר ודצמבר ניכרה התאוששות. השפעתה של מלחמת "חרבות ברזל" על שוק הדיור חזקה מזו של אירועים ביטחוניים בעבר, בגלל חומרת הפגיעה בעורף ובחזית, אורך הלחימה והיקף גיוס המילואים.
• מתחילת המלחמה נאסרה העסקתם של עובדים פלסטינים, שערב המלחמה היוו כשליש מהעובדים בענף הבנייה. נוסף על כך, בשבועיים הראשונים של המלחמה הושבתו מרבית אתרי הבנייה, על פי דרישות של פיקוד העורף והרשויות המקומיות. החל מסוף אוקטובר הם נפתחו בהדרגה, אך בסוף דצמבר כ-28% מאתרי הבנייה למגורים (בשקלול לפי מספר יחידות הדיור בכל אתר) היו עדיין סגורים, וגם באלה שנפתחו העבודה התנהלה בהיקף חלקי.
• צעדי הממשלה להחלפת העובדים הפלסטינים בזרים לא נשאו פרי עד כה. בטווח הארוך האצת הכנסתן של טכנולוגיות בנייה מתקדמות עשויה להחליש את התלות של הענף בעובדים בעלי מיומנות נמוכה.
• המלחמה חידדה את הצורך בשדרוג הדירות הישנות שאין בהן ממ"ד בכל חלקי הארץ, אך אף על פי שהדבר מגדיל את חשיבותה של ההתחדשות העירונית, דווקא במחוזות החשופים ביותר לסיכון של רעידת אדמה ולאיום ביטחוני היקף פעילותה מצומצם; זאת משום שהכדאיות הכלכלית שלה ליזמים עדיין נמוכה מדי.
• מוסדות התכנון אישרו בשנת 2023 שיא של 168.4 אלף יחידות דיור, למרות אתגרי המלחמה. ואולם ניסיון העבר מלמד כי אישור התוכניות אינו מבטיח את הוצאתן לפועל או את קיצור הזמן עד ליישומן. עיכובים רבים נוצרים בשלבים שלאחר אישור התוכניות, בין היתר מפני שקידומן מותנה בהשקעות בתשתיות ובפתרון בעיות סטטוטוריות.