לצפייה בהודעה זו כקובץ לחץ כאן
- התוכנית התלת-שנתית לשנים 2026 עד 2028 מגיעה אחרי שלוש שנים (2025-2023) שבהן התמודדה הממשלה עם אתגרים פיסקאליים כבירים. בהסתכלות קדימה חשוב לשמר את אמון השווקים, לגבי מחוייבות הממשלה לחזור לגירעונות נמוכים ולהפחתת יחס החוב. אמון זה הושג במידה רבה בזכות צעדי ההתאמה שננקטו בתקציבי 2024 ובעיקר 2025. על רקע אי-הוודאות הגדולה השוררת כיום, והרכיב החד-פעמי הגדול בהכנסות שנרשמו בתחילת 2025, חשוב לשדר נחישות ולהתמיד באחריות הפיסקלית.
- בשנת 2026, הגירעון צפוי, בשלב זה, להיות כ-2.9 אחוזי תוצר, גירעון שיאפשר הפחתה קטנה ביחס החוב לתוצר. אך הסיכונים בשנה זו, בטווח רחב של נושאים, הם גבוהים מהרגיל.
- לשנים 2028-2027 הערכת הגירעון של בנק ישראל עומדת על 3.5–4.0 אחוזי תוצר - גבוהה מזו של הנומרטור ומזו שנדרשת לצמצום יחס החוב לתוצר. על כן נראה שיידרשו בהמשך צעדי התאמה נוספים, שעיתויים תלוי בהתפתחויות הגיאו-פוליטיות והכלכליות.
- מכיוון שהרזרבה שתוכננה בתקציב 2025 הוקצתה ברובה ליעדים שונים כבר בעת אישור התקציב, התעצמות הלחימה בעזה דורשת כעת, ככל הנראה, לחרוג מהתקציב המקורי. רצוי להימנע ככל שניתן מפתיחת תקציב 2025. ככל שיידרש לפתוח את התקציב, ובהינתן שעד כה הכנסות הממשלה השנה גבוהות מהצפוי, יש להימנע מהגדלת הגירעון אל מעבר ליעד שנקבע בתקציב המקורי.
- על רקע התפתחות ההוצאות בתקציב 2025, האופי החד-פעמי של חלק ניכר מהגידול בהכנסות, ואי הוודאות הסובבת את המשך שנת 2025 ואת שנת 2026, יש להימנע מביטול צעדים לצמצום הגירעון שהוחלט עליהם בעת אישור התקציבים הקודמים.
- ככל שיידרשו צעדי התאמה נוספים, רצוי לצמצם הוצאות הפוגעות בתמריץ לעבוד או לרכוש השכלה, להעלות מיסוי על השפעות חיצוניות שליליות ולבטל פטורים מעוותים, בפרט במסים העקיפים.
הגשת מסמך הנומרטור על ידי משרד האוצר, וקיום הדיון עליו בממשלה הם תהליך חשוב. ההסתכלות קדימה למספר שנים, כפי שנעשה במסמך הנומרטור, תורמת לתכנון פיסקאלי אחראי. היא מאותתת מבעוד מועד על המצב הפיסקאלי והמרווח הקיים לקראת התקציבים הבאים. בפרט, הניתוח במסמך זה בוחן האם החלטות הממשלה הקיימות כבר ממצות את הגידול המותר של התקציב בשנים הקרובות, שאותו קבעו הממשלה והכנסת בחוק התקציב, או אפילו חורגות ממנו. אני מזכיר כי מנגנון זה נקבע על רקע ניסיון העבר על פיו ממשלות ישראל החליטו על תכניות רב-שנתיות בלי להציג מסגרת תקציבית מתאימה, רק כדי לסגת מאותן תכניות כאשר הגיע הזמן לבצען.
התוכנית התלת-שנתית לשנים 2026 עד 2028 מגיעה אחרי שלוש שנים (2025-2023) שבהן התמודדה הממשלה עם אתגרים פיסקאליים כבירים לאור צרכי המלחמה. אלו התבטאו בפתיחות חוזרות ונשנות של התקציב, גירעון גבוה בפועל ועליית יחס החוב לתוצר לסביבת 68% - גבוה ביחס לחציון ה-OECD. תגובת השווקים מוכלת בשלב זה - הן בזכות האחריות הפיסקאלית בקביעת התקציבים המקוריים לשנים 2024-2023, טרם המלחמה, שכיוונו לגירעון של כאחוז תוצר אחד בלבד, והן בזכות צעדי התכנסות והתאמות לא מבוטלים במסגרת התקציבים המעודכנים לשנים 2024 ו-2025, ובפרט העלאות המסים שנדרשו. גם בהסתכלות קדימה חשוב לשמר את אמון השווקים ולהתמיד במחוייבות הממשלה לחזור לגירעונות נמוכים ולהפחתת יחס החוב, שתיצור מחדש את המרווח הפיסקאלי הנדרש בישראל לאור הסיכונים הייחודיים שלנו. חזרה לגירעונות נמוכים תרסן את פרמיית הסיכון שהמשק משלם ובכך תתמוך בהרחבת ההשקעות במשק.
על פי התחייבויות הממשלה הנסקרות בנומרטור, ובהתאם לתחזית ההכנסות של הכלכלן הראשי שמניחות רגיעה באפיק הביטחוני, הגירעון החזוי לשנים 2028-2026 עומד על 2.8%-2.9%. זהו גירעון שמאפשר ירידה מאוד מדודה של יחס החוב לתוצר שכן הוא נמוך מהגירעון המייצב המוערך על ידינו בכ-3.2%.
לגבי שנת 2026, הערכת הגירעון של בנק ישראל דומה בקירוב לזו שבנומרטור: הערכת הוצאות מעט גבוהה יותר, בעיקר בשל הוצאות ביטחון הנגזרות מהמלצות ועדת נגל שטרם אומצו בממשלה, לצד תחזית הכנסות מעט גבוהה יותר. אולם חשוב להדגיש כי הסיכונים גבוהים מהרגיל בשנת 2026. זאת, הן בשל היתכנות להמשך אירועים ביטחוניים, ההתפתחויות בכלכלה הגלובלית, ובפרט החששות ממגבלות על הסחר הבין-לאומי, סימני שאלה לגבי קצב ההתאוששות של המשק, ואי-וודאות ביחס להכנסות מעסקת WIZ שכבר מגולמת בתחזית ההכנסות של בנק ישראל.
בהסתכלות לשנים 2028-2027 אנו מעריכים כי ההוצאות שיידרשו (לפני התאמות) יהיו גבוהות יותר מאלו שנכללו במסמך הנומרטור – בעיקר בגלל הסכמי שכר שצפויים להיחתם שיתבטאו בעלויות תקציביות, וגם בגלל בשל הוצאות ביטחון הנגזרות מהמלצות וועדת נגל והוצאות שוטפות במסגרת הסכמים קואליציוניים. גם לשנים אלו תחזית ההכנסות שלנו מעט גבוהה מזו של הכלכלן הראשי, אך הפערים אינם גדולים. כך, להערכתנו, הגירעון הצפוי בשנים אלו הוא כ-3.5%-4.0%. זוהי רמת גירעון בה יחס החוב לתוצר עולה. כלומר, בהסתכלות קדימה נראה שיידרשו התאמות נוספות בתקציב – הפחתת הוצאות או העלאות מסים. התזמון של ביצוע התאמות אינו בהכרח מיידי והוא תלוי בהתפתחויות במישור הביטחוני והכלכלי. אך נכונות הממשלה לבצע אותן חשובה לשימור האמינות הפיסקאלית.
על כן, חשוב לי להדגיש כאן שני עקרונות הרלוונטיים לשבועות אלו:
- רצוי להימנע מפתיחה חוזרת של תקציב 2025. ככל שהדבר יידרש בגלל הוצאות ביטחוניות, יש למנוע מהגירעון הצפוי לחרוג מהיעד שנקבע בתקציב המקורי – 4.9 אחוזי תוצר אשר כלל רזרבה לעצימות ביטחונית גבוהה יותר - שכן המרווח הפיסקאלי שעמד לרשות הממשלה בתחילת המלחמה, בפרט בעת בפתיחת תקציבי 2023 ו-2024, הצטמצם מאוד.
- בוודאי שיש להימנע מביטול צעדים לצמצום הגירעון שהוחלט עליהם בעת אישור התקציבים הקודמים.
ככל שיידרשו צעדי התאמה נוספים במסגרת התקציבים לשנים הקרובות, ישנם צעדים שניתן להפעיל, ואף היה רצוי ליישמם בכל מקרה. פגיעתם של צעדים אלה בצמיחה תהיה מינימאלית (או שהם אפילו יתרמו לצמיחה):
- צמצום הוצאות הפוגעות בתמריץ לעבוד או לרכוש השכלה הכרחית לכושר השתכרות עתידי. בעיקר מדובר בתמיכות הניתנות באופן רוחבי לאברכים שאינם עובדים (כמו מימון מעונות ללא מבחן הכנסה, קצבאות אברך וכדומה) או תקצוב מערכות חינוך שאינן מעניקות לימודי ליבה - בפרט הרחבת התקצוב למערכות כאלה, למשל בתכנית אופק חדש למוסדות לימוד חרדיים במסגרת הסכמים קואליציוניים).
- מיסוי השפעות חיצוניות שליליות: הגדלת שיעור המיסוי על פחמן (בעיקר דרך גז טבעי לגביו המיסוי נמוך תחת מתווה מס הפחמן הנוכחי), מיסוי כלים חד-פעמיים, מיסוי משקאות מתוקים, מיסוי נסועה וגודש.
- ביטול פטורים מעוותים – כגון הפטור ממע"מ על פירות וירקות.
צעדים כאלו יכולים להקטין הוצאות \ להגדיל הכנסות בסדר גודל של כמה מיליארדי שקלים לשנה, ללא פגיעה בצמיחה, ואף להעניק מרווח פיסקאלי שיאפשר בהמשך להרחיב את היקף ההשקעות בתשתיות והון אנושי הנדרשים לצמיחה בת-קיימא. ככל שיידרשו צעדי התאמה נוספים יהיה צורך לבחון אפיקי התאמות תקציביים נוספים.